2021. október 27-én az Alkotmánybíróság, a Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Kutatóintézet, a Magyar Jog- és Államtudományi Társaság, valamint a KRE Állam- és Jogtudományi Kar szervezésében egy a gyakorló jogászság számára is fontos üzeneteket megfogalmazó rendezvényre került sor az online térben. Tóth J. Zoltán moderálása mellett Sulyok Tamás (AB) és Paczolay Péter (EJEB) beszélgettek az alapjogi bíráskodás egyes céljairól, eszközeiről és módszereiről, valamint az ezekkel kapcsolatos kihívásokról tekintettel az AB és az EJEB eljárása közötti különbségekre is. (Az Egylet EJEB-gyakorlattal foglalkozó podcast-sorozata az Egyenesen Strasbourgból ezen a linken elérhető azok számára, akik a konkrét ügyek és az Egyezmény hátterével kapcsolatban bővebben is szeretnének tájékozódni.)
Az online workshop keretében az alapvető jogszabályi környezet és az általa alkotott eszközrendszer bemutatása után a beszélgetőtársak érintették a jogvédelem módja és az ennek keretében nyújtott reparáció kérdését, amelynek során természetesen a legfontosabb eljárási kérdésekre is kitértek.
A gyakorló jogászok figyelmét az utóbbi pár évben az alkotmányjogi panaszeljárás egyes összefüggések közötti szükséges és hatékony jogorvoslatnak való strasbourgi minősítése (ld. a Mendrei és Szalontay ügyekben hozott határozatokat) ragadta meg, amely formális kapcsolatot teremtett a két bírói fórum között. A beszélgetőtársak ezen kapcsolat mibenléte és következményei vonatkozásában arról is értekeztek, hogy természetesen a szükséges és hatékony jogorvoslatok szempontjából országonként eltérő megoldások vannak az AB érintettsége szempontjából, és itt nem elsődlegesen az AB-hez fordulás lehetősége, hanem az általa nyújtott jogorvoslat tényleges hatékonysága a döntő szempont az EJEB szemében. Az 1990 utáni rendszert egyértelműen és konszenzusosan nem tekintette hatékonynak a strasbourgi judikatúra, azonban a már idézett ügyek hatására a 2012 utáni szabályozás vonatkozásában ez a megítélés és viszony átalakult. A jelen helyzetben ezért a hatályos szabályozás alapján az EJEE szerint szükséges és hatékony jogorvoslat az alkotmányjogi panasz azon esetekben, ahol mint jogorvoslat rendelkezésre áll, de ez a rendszer a későbbiekben felülvizsgálat tárgya lehet. Fontos azt is tudni, hogy nem minden egyezményes jog minden eleme vonatkozásában kell természetesen az AB eljárását kimeríteni. Példaként említhető a tisztességes eljáráshoz való jog kapcsán az ésszerű idő túllépése, ugyanis – más országok alkotmányaival szemben – a magyar Alaptörvény külön nem biztosít lehetőséget az eljárás elhúzódása miatt AB előtti jogorvoslatra. (A Velencei Bizottság egy 2006-os helyzetképét az európai helyzetről ld. itt.)
Arra a kérdésre, hogy ez jelentett-e változást az AB ügyekhez való hozzáállására, munkamódszerére nézve, az a válasz érkezett, hogy nem, bár szakmailag üdvözlik természetesen a fordulatot és annak szükségességét a szubszidiaritás szerepe kapcsán egyértelműnek tartják. Az ügyvédi pertaktika fentiek miatti változására nézve sem vonható le következtetés, viszont annyi bizonyos, hogy időarányosan a változás óta 300-zal több indítvány érkezett, és szerencsés fordulat, hogy az elbírálható indítványok száma is folyamatosan nő.
Az ügyek előkészítésére vonatkozó hasonlóságok és különbségek kapcsán megfogalmazott kérdések és válaszok alapján most csak azt emelném ki, hogy az EJEB-re érkező kérelmek nemzeti divíziók általi vizsgálatot követően kerülnek valamelyik EJEB formációhoz, ahol egyesbíró dönt alapesetben a befogadásról, majd a nemzeti divízió jogászai kapják meg előkészítésre a tervezetet, és diszkrecionálisan konzultálnak az előadó bíróval arról. Az érdemben befogadott ügyek alapján megfogalmazott kérdéseket a bepanaszolt kormány notifikációja kapcsán azonban az előadó bíró hagyja jóvá. Az előkészített tervezet nyelvi ellenőrzésen is átmegy a francia és angol munkanyelv miatt, így a bírónak az előkészítő jogásszal és a szakmai lektorokkal is egyeztetnie szükséges terminológia és szakmai kérdésekben egyaránt. A tervezet előkészítésében közreműködő jogászok (nem bírói stáb) szerepe sokkal intenzívebb tehát, mint a nemzeti rendszerekben az AB eljárásában.
További különbség, hogy az EJEB eljárásában nincs tényleges teljes ülés, illetve csak és kizárólag adminisztratív és személyi ügyekben, az érdemi döntéseket az ún. Nagykamara hozza meg (17 taggal). Az EJEB végleges döntése esetében azonban itt nem ér véget a munkájához kapcsolódó folyamat, nem úgy mint az AB esetében, hiszen az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága végzi a végrehajtás monitoringját, együttműködésben az adott tagállam kormányával.
A tervezetek előkészítésével kapcsolatos további kérdésekben is kirajzolódnak különbségek. Többek között például az AB eljárásában az előadó bíró szerepe sokkal lényegesebb, mint az EJEB esetében, a törzskar (stáb) tagjai ugyan közreműködnek abban, de a bíró felelőssége a tervezet kialakítása. Az előadó bíró és a törzskar vonatkozásában fontos, hogy a szignálás kapcsán a Főtitkárság tesz javaslatot arra, hogy mely ügy mely speciális szakértelemmel rendelkező bíróhoz és törzskarához kerüljön, amely az elnök szignálási döntését informálja.
Az EJEB esetében nemcsak az előadó bíróról kell azonban beszélni, hanem az ún. nemzeti bíróról is. Az adott ország nemzeti bírája az adott ország ügyeiben nem lehet előadó bíró – célszerűségi okokból. Az érdemi döntésre befogadott ügyekben viszont e logika megfordul, és általában az adott nyelvet és jogrendszert ismerő előadó (nemzeti) bíró kerül kijelölésre – ha ügyterhe engedi. Ez azon felelősség alól nem mentesíti az adott nemzeti bírót, hogy az összes országával kapcsolatban érkezett ügyben véleményt alakítson ki. (A Nagykamara eljárásában nemzeti bíró nem lehet előadó, de véleményt kell adjon, hogy a kialakított álláspont az adott ország jogával nem ellentétes, megvalósítható-e.) A korábbi érintettség miatti kizárás esetén természetesen az erre vonatkozó eljárás szerint ad hoc bírák kerülnek kijelölésre.
Az AB és az EJEB által végzett alapjogi bíráskodás kapcsán a többségi vélemény és a különvélemények szerepe is a beszélgetés tárgyát képezte. A kirajzolódó fontos különbségek közül az első, hogy az AB eljárásában – bár személyes véleménye nem jelenik meg a döntésben – ismert az előadó bíró személye, míg az EJEB eljárásában nem. Az AB és az EJEB vonatkozásában is fontosnak ítélte a két beszélgetőtárs, hogy a kisebbségi vélemények (és szerzőik nevesítve is) megismerhetők legyenek. A közvéleményt és a jogtudományt ugyanis ezek az álláspontok orientálják leginkább. A kisebbségi véleményeknek ezáltal „egyéniségük” van, kevésbé kötöttek dogmatikailag is, azonban nem erodálhatják a többségi vélemény autoritását – legalábbis az AB eljárásában semmiképp.
Az EJEB esete „furcsa”, hiszen sok olyan jogrendszer is képviselteti magát, ahol a kisebbségi vélemények intézménye ismeretlen vagy tilos. Ennek ellenére az EJEB ítéleteiben is vannak határozott kisebbségi vélemények, azonban tartalmuk, hangvételük és hosszuk tekintetében nem került eddig eljárási szabály a Bíróság működését szabályozó normák közé.
Az AB és az EJEB „precedens-bírósági létével” kapcsolatban az AB álláspontja, hogy alapvetően nem az, bár határozottan figyel korábbi gyakorlatára és csak megalapozott, komoly indokolással térhet el attól. Az EJEB ehhez képest egy „hibrid” rendszer, amely precedens-logikával működik, főleg a Nagykamarai eljárásokban, hiszen a korábbi gyakorlattól csak Nagykamarai döntéssel lehet eltérni és a megalapozott esetjogtól való eltérés szándéka esetén is ide kell utalni az ügyeket az egyéb eljárási formációktól. Az öt szekció és az öt kamara gyakorlata között egyébként az irodalomban is jól kimutatott eltérések vannak, amelyek miatt gyakorta érik kritikák a Bíróságot. (Létre is hoztak egy koordináló rendszert, amelynek elvben feladata jelezni, hogy ha eltérés van a gyakorlatok között.) További probléma, hogy a precedens-logikával kicsit ellentétesen a legutolsó és nem a legelső esetet kell idézni a korábbi gyakorlatra való hivatkozásnál, amely azért vezet tévutakra, mert az idő múlásával és az EJEB által alkalmazott evolutív jogértelmezéssel egyes korábban megállapított jogtételek kontextusa durván megváltozik, amely konzisztencia-gondokat tud okozni.
A jogértelmezés kapcsán felmerül az egyes testületek viszonya az Alaptörvény és az Egyezmény szövegéhez is. Az AB-t természetesen kötik az Alaptörvény által bevezetett értelmezési kötöttségek (R) cikk, 28. cikk), a nyelvtani értelmezéstől nem lehet eltekinteni, de a teleologikus és alapjogkonform értelmezés is alapvető. Az EJEB pragmatikusan és praktikusan közelít a jogértelmezéshez, a kisebbségi véleményekben tükröződik inkább szofisztikált érvelés. A legalapvetőbb probléma az Egyezmény szövegével kapcsolatban, hogy számos alapjogi vonatkozásban konkrét szabályt az nem tartalmaz még a kiegészítő jegyzőkönyvekkel együtt sem, ugyanakkor más alapjogokhoz kapcsolódva mégis nagy gyakorlatot alakított ki a Bíróság pl. a környezethez való joggal összefüggésben. A nyelvtani értelmezés frontja jelenti a következő problémát ugyanis a soknyelvi közegben alapvetően angol és francia a munkanyelv, de az EU Bíróságával ellentétben Strasbourgban nincs erős nyelvi részleg, és a nyelvi szaklektorálást nem feltétlen anyanyelvi szakemberek végzik. Emiatt például a Nagykamara nyelvi kérdéseket is vitathat a döntések szövegezésével kapcsolatban, amikor az angol és francia változatokat párhuzamosan készítik el. Az adott ország jogszabályainak, bírói gyakorlatának nyelvezetét és terminológiáját azonban tiszteletben kell tartani és az „érvelés keretei közé” csak akkor lehet nyelvileg is belépni, ha nyilvánvaló Egyezménysértés állapítható meg.
A számos egymásnak feszülő külföldi jogi kultúra és hagyomány hatása kapcsán felmerül az is, hogy az AB és az EJEB gyakorlatában a nemzetközi és külföldi (valamint uniós) jog használata milyen gyakori. Ami az AB és EJEB kapcsolatát illeti, az AB döntései 2012 előtthöz képest közel megduplázták az EJEB-gyakorlatra hivatkozások számát (a döntések 20%-ában jelenik meg strasbourgi gyakorlat, azonban nem ügydöntő, hanem támogató érvként). A külföldi gyakorlat hivatkozása kapcsán fontos, hogy az AB jobban szeretne összpontosítani a régiós alkotmánybírósági gyakorlat eredményeire, hogy az álláspontok tényleges közelítése valósulhasson meg, ezért a nyelvi problémák elkerülése végett létrehoztak egy European Constitutional Communication Network-öt, amely kilenc régiós AB gyakorlatát dolgozza fel és kezeli egységes terminológiával. (Várhatóan 2021 év végével elérhetővé is válik a rendszer.) Az angol nyelvű adatbázis idézhető és kereshető formában dolgozza fel a külföldi AB-gyakorlatokat. Ennek oka, hogy a hasonlóságok és különbségek tényleges ismerete elengedhetetlen a sikeres bírói párbeszédhez. (Az összehasonlító jog alkalmazását az AB gyakorlatában 1990 és 2019 között Bodnár Eszter 2021-es tanulmánya dolgozza fel, itt, a 2012 és 2016 közötti időszak vonatkozásában pedig Erdős Csaba elemzését ajánljuk.)
Az EJEB ítéleteinek természetesen eleve is része az adott ország nemzeti jogának feltérképezése, valamint a releváns nemzetközi és uniós jog használata. Itt a probléma inkább a nemzetközi soft law-nak tulajdonított hangsúlyok különbségéből adódik, illetve abból, hogy az EJEB és az EU Bíróságának viszonyából mi következik a bírói gyakorlatra (ld. az Egyezmény és az uniós jog alapján eltérően minősített alapjogi kérdések kapcsán).
A beszélgetés zárszavában a kerekasztal megkérdezettjei az AB és az EJEB eljárásának alapvető minőségbeli különbségeit vették számba a rendes bíróságokhoz képest. Az AB tevékenysége eljárásainak jogalapja miatt is eltér a rendesbíróságok tevékenységétől, s mivel erga omnes döntést hoz, ezért bizonyos értelemben több náluk, azonban kevesebb is, mert csak az alkotmányos összefüggésekből adódó alkotmányjogi és nem ténybeli mérlegelést végez (normakontroll esetén a normaértelmezés lesz a „tényállás” vizsgálata).
Az EJEB tevékenysége az AB-hez hasonló, bár normakontrollt nem végez, ugyan kétségkívül érezhető olyan tendencia, főleg a pilot-eljárások bevezetésével, amely normakontrollra hasonlító hatásköröket ad a Bíróság számára. Alapvetően azonban csak egyéni kérelemre jár el, és nem ténykérdések felülminősítésére szolgál. A döntések azonban nem vákuumban születnek, és azok jogi, politikai és társadalmi összefüggéseik miatt kompromisszumot igényelnek. S bár sokak szerint a bírói szereppel ellentétes a kompromisszumkeresés, hiszen a döntés maga a lényeges, a kompromisszum elérése a sikeres alapjogi bíráskodás céljai és eszközei, valamint módszerei szempontjából megkerülhetetlen.
Szerző: Sulyok Márton
Fejlemények a jogállamisági mechanizmus elleni magyar-lengyel kereset ügyében