Az Európai Unió Bíróságának második tanácsa 2022. július 7-i ítéletében a Pordenonei Bíróság (Tribunale ordinario di Pordenone) előzetes döntéshozatal iránti kérelmében kimondta, hogy a 2001/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 26a. cikkével nem ellentétes az a tagállami intézkedés, amely a genetikailag módosított szervezetek (GMO) más termékekben való véletlenszerű előfordulásának elkerülése céljából tiltja az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett genetikailag módosított organizmusoknak az érintett tagállam valamely tartománya területén történő termesztését. Ez a korlátozás azonban csak akkor jogszerű, ha a GMO termékek és a GMO mentes termékek közötti választási lehetőség biztosításának céljából szükséges és arányos. A tagállamok tehát nem kerülhetik meg az egységes uniós engedélyezési eljárást és a 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett termékek termesztését egészségügyi, valamint környezetvédelmi okokra hivatkozva nem tilthatják meg.
[I] Az ügy előzményeA Pordenonei Bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az Európai Unió Bíróságához az előtte folyamatban lévő P.H. kontra Friuli-Venezia Giulia Regione Autonoma (Friuli-Venezia Giulia Autonóm Tartomány, a továbbiakban: FVG tartomány) ügyben. A per tényállása szerint PH egy mezőgazdasági terület tulajdonosa, aki gazdálkodása során géntechnológiával módosított MON 810 kukoricafajtát vont termesztésbe. FVG tartomány erdészeti és mezőgazdasági hatósága az 5/2011. sz. tartományi törvényre[1] hivatkozva az alapul fekvő ügy felperesét, a másodfokú eljárásban az eredeti összeget mérsékelve, ötezer euró bírsággal sújtotta. A hatóság határozatát az 5/2011. sz. törvény 2.1. cikkére alapította, amely kimondja, hogy „a géntechnológiával módosított kukorica termesztése kizárt Friuli Venezia Giulia tartományban”. A törvény ezt a rendelkezést GMO‑k hagyományos és biogazdálkodással termesztett kukoricában történő nem szándékos előfordulásának elkerülése érdekében tartalmazza. PH a hatóság határozatát a bíróság előtt megtámadta és vitatta a tartományi szabályozás uniós joggal való összhangját. Ezután fordult az eljáró bíróság az Európai Unió Bíróságához az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett.
[II] A bíróság döntése és indokaiA 2001/18/EK irányelv, valamint a 1829/2003 rendelet a GMO-k környezetbe történő szándékos kibocsátására vonatkozó nemzeti szabályozások uniós harmonizációját valósítja meg, amely során célja a tagállami szabályok közelítésén túl az emberi egészség és a környezet védelme. Ennek érdekében a génmódosított technológiával előállított élelmiszerekre és takarmányokra egységes engedélyezési eljárást vezet be, amely eljárás eredményeképp megadott engedély az egész Unió területére érvényes.
Jelen ügyben a Rendelet egységes eljárás alapján kiadott engedélyről szóló 19. cikkének és az Irányelv 26a cikk (1) bekezdésének együttes értelmezéséről kellett a Bíróságnak állást foglalnia. Az Irányelv 26a cikk (1) bekezdése ugyanis megengedi a tagállami hatóságok számára, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket a GMO-k más (ti. az engedélyezett terméken kívüli, alapvetően GMO mentes termékek) termékekben való nem szándékos előfordulásának megelőzése végett. Azaz az Irányelv ezen szakasza arra ad felhatalmazást a tagállamoknak, hogy a GMO mentes termékeket az engedélyezett környezetbe kibocsátott GMO-k befolyásolásától a szükséges intézkedésekkel megvédje. A rendelkezés tehát érintetlenül hagyja a szándékos forgalomba hozatal, vagy egyéb felhasználás végett alkalmazott GMO-kra irányadó anyagi jogi és eljárási szabályokat, azok továbbra is az Irányelv és a Rendelet többi, általános rendelkezései alapján érvényesülnek, illetve az uniós jog által részletesen szabályozottak. A 5/2011. sz. tartományi törvény uniós jogi megfeleltethetőségét tehát ebből a szempontból kell vizsgálni.
A Bíróság két fontos megállapítást tett az ügy érdemére tekintettel. Először is, a tagállami korlátozó intézkedések szükségessége csak akkor jöhet szóba, ha az Irányelvben meghatározott cél érdekében, azaz a GMO‑k más termékekben való véletlenszerű előfordulásának megelőzése érdekében foganatosítják, vagyis semmiképp nem lehet célja az emberi egészség vagy a környezet védelme. Ez a bírósági megállapítás a belső piaci akadályok lebontása szempontjából fontos, hiszen az Unió Bírósága megköveteli az összes tagállamtól, hogy az uniós jog által biztosított védelmi szintet megfelelőnek fogadja el és ne állítson fel szigorúbb követelményeket, így biztosítva versenyelőnyt azoknak a vállalkozásoknak, akik tevékenységüket enyhébb előírásokat alkalmazó tagállamokban végzik.
Másodszor, a Bíróság a 2010. július 13-i ajánlás tartalmát is figyelembe véve megállapította, hogy a fenti korlátozás csak akkor legitim, ha megfelel a szükségesség és arányosság mércéjének. Ez a Bíróság értelmezésében azt jelenti, hogy a korlátozó intézkedés lehetővé teszi a cél hatékony elérését, nem haladják meg a szükséges mértéket és a lehető legkevésbé sértik az Irányelv által kitűzött elveket és célokat, azaz „amikor több megfelelő intézkedés közül kell választani, a legkevésbé korlátozót kell alkalmazni, és az okozott kellemetlenségek nem lehetnek aránytalanok a kitűzött célokhoz képest”[2].
Mindezekre tekintettel a Bíróság kimondta, hogy a 2001/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 26a. cikkével nem ellentétes az a tagállami intézkedés, amely a genetikailag módosított szervezetek (GMO) más termékekben való véletlenszerű előfordulásának elkerülése céljából tiltja az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett genetikailag módosított organizmusoknak az érintett tagállam valamely tartománya területén történő termesztését. Ez a korlátozás azonban csak akkor jogszerű, ha a GMO termékek és a GMO mentes termékek közötti választási lehetőség biztosításának céljából szükséges és arányos.
[III] A döntés jelentőségeA döntés jelentősége leginkább a bírói jogértelmezés módjában ragadható meg. Jelen ítélet tökéletes példája a teleologikus jogértelmezésnek. Az ítélet indokolásából egyértelműen kiderül, hogy a Bíróság eltérő feleletet adhat ugyanarra a kérdésre – nevezetesen, hogy az uniós joggal összhangban áll-e az egész tartomány területén a GMO kukorica termesztésének megtiltása – azon az alapon, hogy a vizsgált intézkedés egybeesik-e a jogalkotói célkitűzéssel. A Bíróságnak erre azért is van lehetősége, mert – a hazai jogszabályokkal összehasonlítva – francia jogi hagyományoknak megfelelően rendszerint hosszú preambulumban írja körül az uniós jogalkotó a jogszabály célját és jogalapját, így útmutatót adva annak értelmezéséhez. A jogalkotó így tulajdonképpen orientálja a jogalkalmazókat arra, hogy a jogszabály társadalmi realitását is figyelembevéve értelmezzék a normát.
Másrészről a Bíróság ezen merev ragaszkodása a célkitűzéshez köti a tagállami jogalkotó kezét és egyúttal felértékeli a jogszabályelőkészítés lépéseit. Könnyen belátható, hogy az indokolás és a hatásvizsgálatok felértékelődéséhez vezet az ilyen joggyakorlat. Azzal, hogy a bíróság vizsgálja ezek összhangját és megalapozottságát nem csak a tagállami mérlegelés határait jelöli ki, hanem ítéletet mond annak megvalósítása felől is. Jelen ügyben érezhetjük úgy, hogy a Bíróság a tartományi jogalkotást erősen korlátozza. Ez azonban azért lehetséges, mivel Olaszországban történetesen jogszabály alkotásával korlátozták az Irányelv szerinti esetekben a GMO kukorica termesztését. A szabályozás logikájából és jelen ítélet érveléséből azonban látszik, hogy a Bíróság által alkalmazott mérlegelésre vonatkozó teszt alapvetően egy közigazgatási jogi aktusra megfelelőbben alkalmazható. A közigazgatási aktus azért is tűnik jobb megoldásnak, mert az Irányelv egyedi esetekben, a körülmények számbavétele után engedi a tagállami korlátozást, ami inkább tekinthető egyedi aktusnak, mintsem normatívnak, még akkor sem, ha esetleg törvényi szinten jelentkezik végül az adott intézkedés. Ha a vizsgált tartományi rendelkezést egyedi közigazgatási aktus formájában hozták volna meg, akkor tulajdonképpen nem is tűnik újszerűnek a Bíróság határozata: egy klasszikus mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási döntés bírói kontrollja áll(na) velünk szemben, ahol a mérlegelés okszerűségét és megalapozottságát vizsgálta a bíróság.
A döntés egyúttal megerősíti azt a töretlen uniós bírói gyakorlatot, hogy az uniós jogi forrás alapján kiadott nem kötelező érvényű soft-law dokumentumok, ami jelen esetben egy ajánlás, bár – mint nevük is mutatja – nem rendelkeznek kötelező erővel a jogalkalmazók számára, mégis a Bíróság elismeri jogi aktusi minőségüket és így az egyes jogszabályok értelmezésénél figyelembe veszi azokat. Azaz az Európai Unió Bíróságánál ezen aktusok hivatkozhatóak.
[1] Olaszországban a tartományoknak (vagy más szóval régióknak) általános törvényalkotási jogkörük van a saját területükre illetően. Ezek a törvények az állami törvényekkel azonos szinten helyezkednek el a jogforrási hierarchiában, közöttük a különbség horizontális. Az olasz alkotmány megjelöli azokat a tárgyköröket, amelyben a nemzeti parlamentnek van jogalkotási jogköre, így mintegy negatív hatásköri szabállyal definiálja a tartományi törvényalkotás határait. Ld. bővebben: Federico Del Giudice – Pietro Emanuele: Manuale di Diritto Costituzionale, Ed. Simone Giuridico, Nápoly, 2022, 61-74. o.
[2] [49]. pont
Kis Krisztián
A polgári perek gyorsítását célzó módosítások lépnek hatályba 2022. szeptember 1-jén