Az utóbbi évtizedben nagymértékben megnőtt a hulladéknak a gazdasági életben betöltött szerepe és jelentősége. A hulladék mára fontos energia- és nyersanyagforrássá vált, amelynek a feldolgozása csökkentheti az országok függőségét a nyersanyagimporttól. A hulladékgazdálkodás emellett a gazdaság számos területét érinti és kiemelten összekapcsolódik a környezetvédelemmel is. Ezzel összefüggésben kezdte meg az elmúlt években az Európai Unió is olyan egységes rendszer és jogi szabályozás kialakítását, amely biztosítja a hulladékban rejlő nyersanyagok kiaknázását és felhasználását. Az EU felismerte, hogy gazdasága jelentős mennyiségű potenciális ún. másodnyersanyagtól esik el, amelyek a különböző hulladékáramokban találhatók. Uniós célkitűzéssé vált az is, hogy előmozdítsák az újrafeldolgozott anyagok piaci elterjedését és ösztönözzék az újrafeldolgozást. Ehhez kapcsolódóan az Unió 2018 tavaszán az ún. körforgásos gazdaságra történő átállást célzó irányelv csomagot fogadott el. A körforgásos gazdaságra való áttérés egy olyan alapvető gazdasági követelmény, amely jelentős mértékben megváltoztatja a fogyasztási, termelési és gyártási folyamatokat. Az áttérés lényege, hogy egy termék ne csak egyszer töltse be rendeltetését, hanem megújulva többször is visszatérjen a gazdaságba.
A hulladék gazdasági jelentőségének a növekedésével együtt megjelent és fejlődésnek indult a hulladékgazdálkodásra, a hulladékok feldolgozására, valamint az illegális hulladékelhelyezés megakadályozására irányuló jogi szabályozás is. A hulladék ma már polgári jogi értelemben tulajdonjog tárgya lehet, amelynek tulajdonosát és birtokosát számos többletkötelezettség és szankció terheli.
A hazai és az uniós környezetvédelmi előírások szigorítása, a keletkező hulladék mennyiségének a csökkentésére, valamint a minél hatékonyabb hulladékkezelésre és hulladékfeldolgozásra irányuló törekvések szükségessé tették a hulladékgazdálkodással kapcsolatos jogszabályok átfogó módosítását. Erre a 2021. évi II. törvény (Hulladékgazdálkodási Kódex) keretében került sor.
Ezen célok elérése érdekében az új Kódex főbb szabályozási területei:
- a hulladékképződés megelőzésére vonatkozó rendelkezések;
- az illegális hulladéklerakás (hulladék elhagyás) felszámolására irányuló rendelkezések;
- a hulladékelhagyók szigorú szankcionálása;
- az ún. körforgásos gazdaságra történő átállás jogalapjainak a megteremtése: az EU körforgásos gazdaságra történő átállását célzó, 2018 tavaszán elfogadott irányelv csomagjának az átültetése (ennek részeként a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerre vonatkozó alapkövetelmények meghatározása);
- a kötelező visszaváltási díjas rendszerre vonatkozó rendelkezések: elsődlegesen az üveg- és műanyag palackok, valamint a fémdobozok visszaváltásának biztosítása;
- a hulladékgazdálkodási koncesszióra vonatkozó rendelkezések;
- a hulladékgazdálkodás állami irányítására vonatkozó rendelkezések.
Az új Hulladékgazdálkodási Kódex egyik fontos célkitűzése, hogy az illegális hulladéklerakó cselekmények teljes vertikuma felszámolásra kerüljön. Az előírásoknak megfelelő hulladékleadáson kívül bármely más hulladéklerakás kerülendő a körforgásos gazdaságban, mivel a lerakás szennyezi a vizet, a talajt és a levegőt. A módosítás ezért kötelezően előírja, hogy 2035-re a hulladéklerakókban elhelyezett települési hulladék arányát a képződő teljes települési hulladékmennyiség 10%-ára vagy még kevesebbre kell csökkenteni.
A hulladék elhagyó magatartás felszámolásához a hulladékgazdálkodás rendszerszintű módosítása vált szükségessé. Ennek részeként – az arányosság elve mentén – a jogi szankciórendszer is módosításra kerül. Az illegális hulladéklerakás jogellenes magatartási formáit már eddig is számos jogszabály szankcionálta. A hulladékkal, illetve szemételhelyezéssel kapcsolatos büntetőjogi, szabálysértési jogi és közigazgatási jogi szankciórendszer azonban jelenleg nem koherens és sok esetben a szabályok megkerülésére is alkalmas.
A hulladékokkal kapcsolatos jogellenes cselekmények rendkívül sokfélék. Ezért továbbra is indokolt, hogy a hulladékokkal kapcsolatos cselekményekre többféle szankciórendszer vonatkozzon. A módosító törvény célja olyan egységes szemléletű szabályrendszer kialakítása, amelyben a különböző jogágak szankciói egymásra épülnek és kellő visszatartó erővel bírnak, miközben a kétszeres eljárás tilalmát (ne bis idem) is figyelembe veszik. (A büntetőjogi szankciókról lásd Szomora Zsolt összefoglalóját: https://jogaszegylet.hu/jogelet/jelentosen-atalakult-a-hulladekgazdalkodas-rendje-megsertesenek-buntetojogi-tenyallasa/ )
A szankciórendszer egyik eleme, hogy ha a hulladékelhagyó magatartással kapcsolatban a tettenérés nem valósul meg, úgy vélelmek felállításával az ingatlan tulajdonos felelősségét állapítja meg a törvény. Ez a konstrukció már a hatályos hulladéktörvényben (61. §) is megfogalmazásra kerül, így valójában a már hatályos szabályok továbbfejlesztésére kerül sor (a vadkár kapcsán is hasonló megoldás kerül alkalmazásra). Ennek megfelelően a módosító törvény 66. § (1) bekezdése szerint: „Hulladéktól a 31. §-ban meghatározottakra figyelemmel, csak kijelölt vagy arra fenntartott helyen, a környezet veszélyeztetését kizáró módon lehet megválni. Nem mentesül a hulladék birtokosára, illetve tulajdonosára vonatkozó szabályok alól az, aki a birtokában, illetve a tulajdonában lévő hulladéktól nem az e törvényben meghatározott kötelezettségek teljesítésével válik meg. Az ingatlan tulajdonosát felelősség terheli az illegális hulladéklerakás vagy elhagyás megelőzéséért.” A 66. § (2) bekezdése alapján pedig: „Az ingatlanon más által, az ingatlantulajdonos hozzájárulása nélkül, ellenőrizetlen körülmények között elhelyezett vagy elhagyott hulladék elszállításának és kezelésének kötelezettsége (a továbbiakban: elhagyott hulladék felszámolása) – a hulladékgazdálkodási hatóság bírságot, valamint kötelezést megállapító közigazgatási hatósági döntésének véglegessé válásától számított tizenöt napon belül – a hulladék tulajdonosát vagy korábbi birtokosát terheli.”
Polgári jogi szempontból a módosító törvény 28. §-át is fontos kiemelni. Eszerint: „(2) Hulladék tulajdonjogát másra átruházni jogszabály szerinti feltételekkel lehet. A feltételeknek nem megfelelő hulladék átadás, átruházás nem eredményez tulajdonváltozást, a hulladék eredeti tulajdonosa és az átvevő birtokos egyetemlegesen felelős a hulladék kezelésért. (3) Hulladék tulajdonjogával felhagyni nem lehet.” (Ld. továbbá a módosító törvény 36. §-át).
A módosítás jogharmonizációs szempontból a körforgásos gazdaságra vonatkozó uniós jogszabályokkal való összhang megteremtését célozza. Ide tartozik a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer kialakítása, valamint új hulladékgazdálkodási célértékek meghatározása is. A kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer lényege, hogy a gyártók felelősek lesznek az általuk gyártott és hulladékká váló termékeikért. Ehhez kapcsolódóan kerül sor a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény módosítására is.
A módosító törvény 5. § (1) bekezdése szerint: „(6) A termék gyártója, forgalmazója a körforgásos gazdaságra történő átállás érdekében az e törvény végrehajtására kiadott kormányrendelet szerint törekszik továbbá
a) a termék tervezett avulásának kizárására, a termék részegységei és alkatrészei élettartam-azonosságának, valamint a termék fejleszthetőségének, kiegészíthetőségének, illetve részegységei moduláris jellegének biztosítására;
b) a pótalkatrészek és a javítóhálózat biztosítására a termék élettartama alatt;
c) az újrahasznosított anyagok használatának, illetve a termék újrahasznosíthatóságának biztosítására;
d) a digitális és csatlakoztatott eszközök élettartamával, és a szoftverek avulásával kapcsolatos kötelezettségek viselésére;
e) az áru megvásárlásával egyidejűleg szállított operációs rendszer és a szoftver frissítéseihez kapcsolódó szoftverek avulása miatti kockázatok csökkentésére; valamint
f) az a)–e) pont elérését célzó intézkedésekről a fogyasztók tájékoztatására.”
A módosítás tehát nemcsak a hagyományos pótalkatrész biztosítási kötelezettséget szabályozza, hanem a digitális eszközök és a szoftverek elavulását is szabályozni kívánja.
A módosítás kibővíti a szelektív hulladékgyűjtés rendszerét, melyet a biohulladék esetében 2023-ig, a veszélyes háztartási hulladék, valamint a textil hulladék esetében pedig 2025-ig kell megvalósítani. A törvénymódosítás a visszaváltási rendszert is átalakítja. Az uniós normák által meghatározott célértékek elérése nem lehetséges az elkülönített gyűjtő- és visszaváltási rendszerek hatékony működtetése nélkül. (Az Unió az italcsomagolási hulladékok vonatkozásában például 2029-re 90%-os visszagyűjtési arányt írt elő.)
Módosul és kiszélesedik a hulladékgazdálkodással kapcsolatos hatósági szervezetrendszer, az engedélyezés és a hatósági ellenőrzés szabályai is jelentős mértékben megváltoznak. A módosítás eredményeként a mostani, különböző szervekhez telepített hatósági és nem hatósági hulladékgazdálkodási hatáskörök egy helyre kerülnek: a kormányhivatali szervezetrendszerbe, amelyen belül elkülönült szervezeti egység fog e feladatok végrehajtásával foglalkozni. Minden olyan hatósági és nem hatósági feladatot a hulladékgazdálkodási hatóság fog tehát ellátni, amely jelenleg a környezetvédelmi hatósághoz tartozik. A jövőben a két hatóságnak szorosan együtt kell működnie.
A hulladékgazdálkodás piacát az állami szabályozás teremtette meg. Az állami szabályozás jelölte ki a piaci szereplőket és határozta meg e piaci szereplők jogait és kötelezettségeit. Az állam jelenleg is meghatározó piaci szerepet tölt be tulajdonosként, a piaci működés szabályozójaként, irányítójaként, a feladatellátás finanszírozójaként és ellenőrzőjeként. A módosítással az állam a hulladékgazdálkodás piacát is át kívánja alakítani: az állam a hulladékgazdálkodási tevékenység meghatározott részét magánfelek bevonásával, koncessziós szerződés útján fogja a továbbiakban ellátni. Ennek megvalósítása érdekében bevezetésre kerül a hulladékgazdálkodási koncesszió, illetve ezzel összefüggésben változik a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás rendszere. A koncessziós jogosultság megalapítása együtt jár azzal, hogy a koncesszió tárgya az állam közfeladatai közé tartozzon. Erre tekintettel a módosítás megszünteti a települési önkormányzatok hulladékgazdálkodási közszolgáltatás megszervezéséért fennálló felelősségét. Az állami hulladékgazdálkodási közfeladat az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé kerül.
A koncesszió tárgya a kizárólagosan állam által végezhető állami hulladékgazdálkodási közfeladat, amely magában foglalja a hulladék gyűjtését, elszállítását, előkezelését, és az azzal való kereskedést is. A koncesszor a tevékenységéért ellentételezésre lesz jogosult. A koncesszort megillető díjak hatósági árasak lesznek, amelyeket miniszteri rendelet határoz meg (kivéve az ún. megtérítést).
A törvénycsomag a hulladékgazdálkodási tárgyú törvények mellett egyes energetikai tárgyú törvényeket is módosít. Ezek közül – polgári jogi vonatkozásait tekintve – érdemes kiemelni a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (Bt.) módosítását. A módosítás a Bt. 38/A. § (5) bekezdését a következők szerint változtatta meg: „Előmunkálati jog, vezetékjog, valamint használati jog az engedélyesnek az ingatlan tulajdonosával kötött megállapodása alapján keletkezik. Ha a használattal érintett ingatlan közös tulajdonban áll, a megállapodáshoz az érintett személyek tulajdoni hányad alapján számított többségi döntése szükséges. Megállapodás hiányában az előmunkálati jogot, a vezetékjogot, valamint a használati jogot a bányafelügyelet engedélyezi.”
A módosítás tehát közös tulajdonban álló ingatlan esetében – az eddigi egyhangú döntés helyett – az érintett személyek tulajdoni hányad alapján számított többségi döntését írja elő, és meghatározza azokat az eseteket, amikor a hozzájárulás kérése közlésének lehetetlenülésére, meghiúsulására tekintettel a tulajdonostárs hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. Erről a Bt. 38/A. § (7) és (8) bekezdéseinek a módosítása így rendelkezik:
„(7) Az (5) bekezdés szerinti megállapodás megkötéséhez való hozzájárulást vélelmezni kell az olyan tulajdonos, tulajdonostárs részéről, akinek a megállapodás tervezetének közlése
a) nem lehetséges, mert
aa) személye bizonytalan, vagy
ab) lakcíme, tartózkodási helye, székhelye, telephelye, fióktelepe ismeretlen, vagy
b) meghiúsul, mert a postai küldemény
ba) azzal a jelzéssel érkezik vissza, hogy „nem kereste” vagy „elköltözött”, vagy
bb) átvételét megtagadta, vagy
c) eredményes, de a nyilatkozattételre megszabott határidőn belül nem nyilatkozott.”
„(8) A (7) bekezdés a) pont aa) alpontja alkalmazásában a tulajdonos, tulajdonostárs személye bizonytalannak minősül, ha közokirattal igazolt, hogy
a) azonosítása nem lehetséges az ingatlan-nyilvántartásban szereplő adatai alapján, vagy
b) természetes személy esetén örököse, gazdálkodó szervezet esetén jogutódja az ingatlan-nyilvántartásból nem állapítható meg.”
Ezzel – hívja fel erre a figyelmet a módosításhoz fűzött miniszteri indokolás – a közös tulajdonban álló ingatlan esetén megszűnnek a polgári jogi rendezés előtt fennálló tulajdonjogi és közérdekű használati jogi akadályok.
Szerző: Bodzási Balázs
Előadássorozat a Munkajogi Szakág szervezésében