Az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatal iránti eljárásban számos ponton a magyar menekültjogi szabályozás hiányosságaira mutatott rá friss ítéletében. Az ítélet értelmében a nemzetbiztonsági kockázat, mint a nemzetközi védelmet kizáró okkal kapcsolatos eljárási szabályok, így különösen az érintett és képviselőjének iratmegismerési joga, valamint a szakhatóságok szerepe alapvető revíziót igényelnek.
[I] Az ügy tényállásaA Fővárosi Törvényszék előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az Európai Unió Bíróságához, amely során a 2011/95/EU[1] és a 2013/32/EU[2] irányelv értelmezésében kérte a nemzetközi bírói fórum állásfoglalását. Az ügy alapjául szolgáló tényállás szerint az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság 2019. július 15-i határozatával visszavonta Kérelmező menekültstátuszát, valamint egyúttal megtagadta a kiegészítő védelmi jogállás elismerését. Az OIF döntését a szakhatóságokként eljáró Alkotmányvédelmi Hivatal és Terrorelhárítási Központ által kibocsátott, indokolás nélküli állásfoglalásaira alapozta, amelyben a szakhatóságok megállapították, hogy Kérelmező Magyarországon tartózkodása veszélyezteti a nemzetbiztonságot. Az eljárás során a kérdést előterjesztő bíróság számára világossá vált, hogy a magyar szabályozás értelmében sem az érintett személynek, sem a képviselőjének nincs konkrét lehetősége arra, hogy nyilatkozzon a szakhatóságok állásfoglalásaira, érdemben vitassa azok megállapításait és indokolását megismerje. Az érintettnek (és képviselőjének) lehetősége van a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény szerinti ún. megismerési engedély iránti eljárás megindítására, ugyanakkor ez egyrészről nem eredményezi automatikusan az engedély megadását, másrészről pedig azon információkat, amelyekhez az érintettek ily módon hozzáférést kapnak, nem használhatják fel sem közigazgatási, sem bírósági eljárásban.
Mindezek alapján a Fővárosi Törvényszék a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
1) „Úgy kell‑e értelmezni [..] [a 2013/32/EU Irányelv] 23. cikk[ének] (1) bekezdését és annak b) pontját, […] [a Charta] 47. cikkére figyelemmel –, hogy azok megkövetelik, hogy […] a nemzetbiztonsági okkal összefüggő kivételek fennállása esetén a nemzetközi védelem tárgyában hozott, nemzetbiztonsággal összefüggő indokon alapuló elutasító vagy státuszvisszavonásról rendelkező határozatot hozó tagállami hatóságnak, a titkosítást megállapító szakhatóságnak gondoskodnia kell arról, hogy az érintett kérelmező/menekült/oltalmazott és jogi képviselője számára mindenképpen biztosított legyen az ilyen indokon alapuló határozat alapjául szolgáló titkosított/minősített adatok, információk legalább lényegének megismerése és e döntéssel kapcsolatos eljárásban való felhasználás joga, amennyiben a hatáskörrel rendelkező hatóság arra hivatkozik, hogy [a] közlés a nemzetbiztonsági okkal ellentétes lenne?
2) Igenlő válasz esetén, pontosan mit kell érteni az ilyen döntés alapjául szolgáló titkosított indokok »lényege« alatt […]?
3) Úgy kell‑e értelmezni a [2011/95/EU irányelv] 14. cikk[e] (4) bekezdés[ének] a) pontját, illetve 17. cikk[e] (1) bekezdés[ének] d) pontját, [a 2013/32 irányelv] 45. cikk[e] (1) bekezdés[ének] a) pontját és (3)–(4) bekezdés[é]t, és (49) preambulumbekezdését, hogy az[okk]al ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely alapján a menekült vagy oltalmazott státusz visszavonására, illetve a státuszból való kizárásra olyan indokolás nélküli határozat alapján kerül sor, amely kizárólag a nemzetbiztonság veszélyeztetését megállapító, ugyancsak indokolás nélküli, attól eltérést nem engedő kötelező erejű szakhatósági állásfoglalásra történő automatikus hivatkozáson alapul?
4) Úgy kell‑e értelmezni [a 2013/32 irányelv] (20), (34) preambulumbekezdését, 4. cikkét, 10. cikk[ének] (2), (3) bekezdését, (3) bekezdés[ének különösen] d) pontját és a [2011/95 irányelv] 14. cikk[e] (4) [bekezdésének] a) és 17. cikk[e] (1) [bekezdésének] d) pontjait, hogy az[okk]al ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely alapján olyan szakhatóság folytatja le a kizáró okkal kapcsolatos vizsgálatot, és hoz érdemében döntést arról, amelynek eljárására nem vonatkoznak [a 2013/32 irányelv] és [a 2011/95 irányelv] anyag[i jogi] és eljárásjogi rendelkezései?
5) Úgy kell‑e értelmezni [a 2011/95 irányelv] 17. cikk[e] (1) bekezdés[ének] b) pontját, hogy azzal ellentétes az olyan körülményre/bűncselekményre hivatkozó kizárás, amely már a menekültkénti elismerést kimondó jogerős ítélet/határozat meghozatala előtt is ismert volt, de nem alapozta meg a kizáró okot sem e menekültkénti elismerés, sem a kiegészítő védelem kapcsán?”
Az uniós jog főszabálya alapján a tagállamok kötelesek biztosítani az értintett személynek, illetve képviselőjének, hogy hozzáférhessen a Kérelmező iratanyagában lévő, a menekültstátuszáról (illetve a kiegészítő védelemről) szóló onerózus határozat alapjául szolgáló információkhoz. Ezzel szemben kivételként biztosítja az uniós jogalkotó a tagállamok számára, hogy az iratmegismerés jogát – többek között – nemzetbiztonsági érdekre vonatkozóan korlátozza. Ebben az esetben is biztosítani kell azonban a tagállamoknak, hogy a nemzetközi védelemről szóló határozat jogszerűségéről döntő bíróság megismerhesse az összes keletkezett iratanyagot az alapul szolgáló tényekkel kapcsolatban, illetve a tagállamnak garantálnia kell az érintett személy védelemhez való jogának tiszteletben tartását.
[II] A bíróság döntése és jogi indokaiA Bíróság az első két kérdés vonatkozásában megállapította, hogy azok a 2013/32/EU irányelv 23. cikk (1) bekezdés második albekezdés b) pontjának az értelmezésére, azaz az érintett személy védelemhez való jogának tiszteletben tartására vonatkozik. Az irányelv alapján a tagállamok autonómiájába tartozik annak eldöntése, hogy a védelemhez való jogot miképpen, milyen eljárási megoldásokkal garantálják – az irányelv maga is említ egy megfelelő példát a harmadik albekezdésben. Ennek korlátja azonban az uniós jog bírói értelmezésében fontos szerepet betöltő egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elve. Másrészről, mivel az irányelvvel érintett területen a tagállamok az uniós jogot hajtják végre, így a Bíróság az Alapjogi Charta 41. cikkében foglalt megfelelő ügyintézéshez való jogból és a 47. cikkében foglalt hatékony jogorvoslathoz való jogból fakadó követelmények teljesülését is vizsgálta a kérdések megválaszolásakor.
A Bíróság a közigazgatási, valamint a bírósági eljárásokra vonatkozóan áttekintette a releváns joggyakorlatot és azt összegezve megállapította, hogy ezen eljárásokban az iratanyagban lévő elemek összességéhez való hozzáférés és ennek észrevételezése, valamint az érintett álláspontjának kifejtése nem jelent korlátlan jogosultságot, az a fenti szempontok és a korlátozás okául felhozott indok (jelen esetben nemzetbiztonság) összemérésével korlátozható. A mérlegelés azonban nem foszthatja meg az érintett személy védelemhez való jogát a tényleges érvényesüléstől, és nem üresítheti ki a jogorvoslathoz való jogot. Következésképpen a 2013/32 irányelv 23. cikk (1) bekezdése nem értelmezhető akként, hogy se az érintett személy, sem képviselője nem szerezhet megfelelően tudomást az eljárás során keletkezett iratanyag meghatározó elemeinek lényegéről. A Bíróság megállapította, hogy az érintett személy védelemhez való jogának tiszteletben tartását nem biztosítja kellő mértékben az a lehetőség, hogy számára ugyan bizonyos feltételek mellett engedélyezik az információkhoz való hozzáférést, azonban ehhez az ily módon szerzett információk közigazgatási vagy esetleges bírósági eljárásban való felhasználásának teljes tilalma társul.
A Bíróság továbbá kiemeli, hogy az a) és b) pont két különálló és kumulatív követelménynek minősülnek, azaz a bíróság teljes iratmegismerési jogosultsága nem válthatja ki az érintett védelemhez való jogának tiszteletben tartását.
A Bíróság a harmadik és negyedik kérdés vonatkozásában a szakhatóságok, valamint a hatáskörrel rendelkező eljáró hatóság feladatmegosztását vizsgálta meg. A 2013/32/EU irányelv eljáró hatóságként azt a közigazgatási szervet érti, amely a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálására és annak tárgyában határozat meghozatalára hatáskörrel rendelkezik. Az eljáró hatósággal szemben az irányelv tartalmaz továbbá bizonyos infrastrukturális követelményeket. Bár az irányelv megengedi, hogy bizonyos feladatokat a védelem biztosításáról szóló eljárásban más hatóságok teljesítsenek, de ez nem terjedhet ki a kérelemről való érdemi döntés meghozatalára, amely az eljáró hatóság kizárólagos kompetenciája. A Bíróság ítéletében kimondta, hogy az eljáró hatóság szerepéből és az indokolási kötelezettségéből következően a hatóság nem szorítkozhat érvényesen egy másik hatóság által kiadott, az eljáró hatóságra kötelező állásfoglalásra, és nem hozhatja meg kizárólag ezen állásfoglalás alapján a nemzetközi védelemről szóló határozatát. Az eljáró hatóságnak hatékony eszközökkel kell rendelkeznie a kizáró okok fennállásának megállapításához, a tényállás tisztázását az eljáró hatóságnak kell elvégeznie és saját magának kell szabadon mérlegelnie a fennálló információk alapján, hogy összességében a kérelmező ügyfél számára biztosít-e védelmet.
Erre tekintettel a Bíróság megállapította, hogy az uniós joggal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek értelmében, amennyiben a nemzetbiztonsági hatóságok indokolás nélküli állásfoglalásban megállapították, hogy valamely személy veszélyt jelent a nemzetbiztonságra, akkor ezen állásfoglalás alapján az eljáró hatóság köteles automatikusan kizárni az érintett személyt a nemzetközi védelemből.
Az ötödik kérdés vonatkozásában az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy nem ellentétes az uniós szabályokkal az, ha a kérelmezőt kizárják a nemzetközi védelem köréből az illetékes hatóságok által már ismert büntetőítélet alapján, akkor sem, ha a hatóságok egy korábbi eljárás végén elismerték a kérelmező menekültstátuszát.
[III] A döntés jelentőségeA luxembourgi bíróság imént tárgyalt ítélete, mind gyakorlati megfontolásból, mind pedig az elmélet számára kiemelkedő jelentőséggel bír. A Bíróság ítélete koncepcionális változtatásokra kényszeríti a hazai menekültügyi rendszert, egyúttal azt is jelenti, hogy a helyzet megfelelő rendezéséig nagyfokú bizonytalansággal néz szembe a jogrendszer. A folyamatban lévő eljárások megoldása a közigazgatási bíróságok és az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, valamint társszervei feladata, amely rendkívül összetett feladat. A nemzetbiztonságot érintő titkosított információk kezelése ugyanis nem következik egyértelműen jelen ítéletből, ugyanakkor a nemzetközi védelmet kérelmezők alapvető eljárási jogait kivétel nélkül biztosítani kell. Ebben a körben tehát sok múlik azon, hogy – elsősorban – a bíróságok miképp teszik félre az uniós joggal ellentétes – és egyébként alapjogi szempontból sem védhető – hazai szabályozást és miképpen tesznek minden szempontból jogszerűvé egy alulszabályozott, alapjogot érintő közigazgatási eljárást.
A szakhatósági állásfoglalások tekintetében sem vetít előre egyszerű helyzetet az ítélet. A megnyugtató rendezés érdekében minél hamarabb jogalkotói beavatkozás szükséges. A harmonizáláshoz több út áll a törvényhozás számára: kézenfekvő, de nem elkerülhetetlen a szakhatósági dogmatika átalakítása. Addig azonban, amíg ez meg nem történik számos gyakorlati kérdés merül fel a mindennapokban, kezdve attól, hogy az eljáró hatóság figyelmen kívül hagyhatja-e a reá kötelező szakhatósági állásfoglalást, túl azon, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok mennyiben, milyen feltételekkel és módon közölhetik az eljáró hatósággal a felderítés során beszerzett titkos információkat, egészen addig, hogy az eljárás során és végén a hatóság milyen terjedelemben ismertetheti az érintett kérelmezővel a felmerült nemzetbiztonsági kockázatokat.
Szerző: Kis Krisztián
[1] a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült- vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13-i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv
[2] a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26-i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv
A közigazgatási bíróság az ügy tárgyaláson kívüli elbírálása esetén is köteles a védiratot a felperesnek kézbesíteni, és a felek részére a nyilatkozattétel lehetőségét biztosítani