Az Emberi Jogok Európai Bírósága friss döntésében egyrészről megerősítette töretlen gyakorlatát, mely szerint a részes államokat széleskörű mérlegelési mozgástér illeti meg a társadalombiztosítási rendszerük kialakítása terén, másrészről pedig kiemelte, hogy a nemzetközi joggal ellentétesen annektált országok által a függetlenségük visszanyerése során alkalmazott, ideiglenes állampolgársági alapú megkülönböztetések bizonyos körben legitimek és arányosak lehetnek.
[I] Az ügy tárgyaA Kérelmezők Lettországban élő, Szovjetunió területén született és korábban szovjet állampolgársággal rendelkező személyek. Lettország 1991-ben kinyilvánította függetlenségét a széteső Szovjetuniótól, amelynek hatására Kérelmezők ún. „állandó lakóhellyel rendelkező nem-állampolgár” (nepilsoņi) státuszt kaptak. Az ügy tárgya Kérelmezők öregségi nyugdíjellátása.
Az „állandó lakóhellyel rendelkező nem-állampolgárok” nyugdíjösszegének kiszámításakor ugyanis, ellentétben a lett állampolgárokkal, a lett állam csak bizonyos megszorításokkal veszi figyelembe a külföldön, külföldi munkáltatónál eltöltött munkaviszonyt és a külföldön teljesített katonai szolgálatot, illetve egyéb külföldi munkavégzésre irányuló foglalkoztatási jogviszonyt. A lett állampolgársággal rendelkező személyek ezzel ellentétben a nyugdíjösszegük megállapítása során a külföldi munkavégzésüket teljes egészében beszámíthatják. Kérelmezők a Szovjetunió fennállása alatt több korábbi tagköztársaságban, úgymint Üzbegisztánban, Oroszországban és Azerbajdzsánban álltak több évig munkaviszonyban, vagy teljesítettek kötelező, illetve önként vállalt katonai szolgálatot, míg végül Lettországban telepedtek le, és létesítettek munkaviszonyt. A nyugdíjuk kiszámításakor, lévén „állandó lakóhellyel rendelkező nem-állampolgárok” csak a Lettország területén végzett munkaviszonyukat vették figyelembe, a külföldi szolgálati éveiket nem. Kérelmezők az Egyezmény 14. cikk (megkülönböztetés tilalma) és az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikk (tulajdon védelme) megsértését állították, valamint hivatkoztak a Bíróság Andrejeva kontra Lettország ügyére, amely tárgya szintén az állampolgársági alapú megkülönböztetés volt.
Lettország beadványában, illetve az ezt megelőző alkotmánybírósági döntésében, arra hivatkozott, hogy az ország gazdasági rendszerének, valamint alkotmányos identitásának megvédése érdekében volt szükséges a tisztán állampolgársági alapú korlátozás. Ez utóbbit az állami jogfolytonosság elméletére építette, amelynek alapján az 1922-es alkotmány a Szovjetunió által 1940-ben történő megszállással nem vesztette érvényét és a Lett Köztársaság de iure nem szűnt meg létezni, kizárólag, de facto illegális megszállás alatt tartotta egy idegen hatalom. Erre alapítva 1991-ben a korábbi Lett Köztársaság helyreállítását kiáltotta ki a lett parlament és semmiben sem tekinti magát a Szovjetunió jogutódjának. Mindezekre tekintettel nem terheli tehát az államot sem külső, sem pedig belső, az idegen megszálló által vállalt kötelezettség, így a szovjet állampolgárok felé tett nyugdíjígéret sem. Különösen igaz ez azért is, mivel a lett államháztartás és a lett gazdaság nem részesült sem a Szovjetunió fennállása alatt, sem utólag ezekből a befizetésekből, így a nyugellátás kifizetése aránytalan terhet róna a nemzetgazdaságra.
[II] A bíróság döntése és indokaiA bíróság, korábbi gyakorlatához híven, mindenekelőtt leszögezte, hogy az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke nem értelmezhető úgy, mint amely alanyi jogot biztosítana a nyugdíjellátáshoz. A (lett) nyugdíjrendszer elsősorban a szolidaritás elvén nyugszik, így annak elosztása során szociális, jóléti szempontok érvényesülnek.[1] Ugyanakkor, amennyiben a részes állam nyugdíjat biztosít, úgy annak elosztása során meg kell tartania az Egyezmény egyéb rendelkezéseit, így a 14. cikk szerinti megkülönböztetés tilalmát, azaz az objektív és észszerűségi teszt (ld. pl. Burden kontra Egyesült Királyság) követelményének való megfelelést. Ez nem jelent mást, mint a legitim cél és arányosság tesztjét.
A bíróság kiemeli, hogy két konkuráló szempontot kellett figyelembe vennie. Egyrészről ugyanis a gazdasági és szociális kérdések terén a részes államokat széles mérlegelési mozgástér (margin of appreciation) illeti meg, másrészről azonban a Bíróság következetes gyakorlata alapján a kizárólag állampolgárságon alapuló megkülönböztetések esetén ez a mozgástér éppen, hogy rendkívül szűk. Mindezek alapján a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a két szempont találkozása esetén a mérlegelési mozgástér mélysége az adott egyedi ügy kontextusától és körülményeitől függ.
A fenti tesztet elvégezve az EJEB megállapította, hogy az alperes állam által felhozott két érv – a gazdasági rendszer és alkotmányos identitás védelme-, összevetve az ország történelmi és demográfiai hátterével, olyan legitim cél, amely igazolja az állampolgársági alapú megkülönböztetést. A bíróság hangsúlyozta, hogy az illegális megszállás során idegen hatalom saját (belső) migrációs politikáját kényszerrel érvényesítette, és ezen idegen döntés következményeinek az elhárítása legitim cél lehet az újbóli függetlenség visszanyerése utáni nemzet újjáépítéséhez.[2] A bíróság továbbá kiemeli, hogy a totalitárius rendszert követő demokratikus átmenet során a részes államokat széles mozgástér illeti meg a gazdasági, politikai és jogi rendszerük újjáépítésében.[3]
Az arányosság vizsgálata során az EJEB kiemeli, hogy „állandó lakóhellyel rendelkező nem-állampolgár” jogi státusz átmeneti jelleggel, éppen a demokratikus átmenet miatt felmerülő kérdések rendezése miatt került létrehozásra, valamint, hogy a Kérelmezőknek az átmenet időszakában – és azóta is folyamatosan – lehetőségük lett volna döntésükkel megszerezni a lett állampolgárságot, így az állampolgársági kérdés bizonyos fokú személyes választás kérdése is. Fontosnak értékelte az emberi jogi fórum, hogy az alperes állam nem fosztotta meg teljesen a nyugdíjtól a Kérelmezőket, hanem kizárólag a Lettország területén kívül töltött munkaviszonyukat nem ismerte el az összeg kiszámításakor, illetve azt is, hogy a jogszabályi rendelkezés kizárólag az ország függetlenségét és az Egyezményhez történő csatlakozást megelőző, múltbeli eseményekre alkalmazza ezt a normát.
A bíróság indokolásában kitér arra is, hogy az Andrejeva üggyel ellentétben, amely szintén az „állandó lakóhellyel rendelkező nem-állampolgárok” lettországi nyugdíjellátását vizsgálta, a Kérelmezők a külföldön végzett munkájuk során nem tudtak kimutatni semmilyen kapcsolatot az alperes állammal, így az Andrejeva ítélet mutatis mutandis nem, csak az eltérések vizsgálva alkalmazható a jelen ügyben.
Összességében a Bíróság megállapította, hogy az ország alkotmányos identitásának és ezzel összefüggésben a gazdasági rendszerének védelme érdekében történő állampolgárságon alapuló megkülönböztetés nem sérti az Egyezmény 14. cikkét.
[III] A döntés jelentőségeAz EJEB a Savickis és mások ügyben tehát továbbra is megerősíti a részes államok széles mérlegelési mozgásterét a szociális mechanizmusok területén, amely összhangban van az Egyezménnyel és a bíróság szubszidiárius jogvédelmi jellegével. A döntés jelentősége ugyanakkor abban áll, hogy határvonalat húz egy adott állam demokratikus működése és az azt megelőző időszak között. Elismeri a demokratikus átmenet kiemelkedő jelentőségét és azt, hogy ennek során az állam kivételes eszközökhöz nyúlhat. A döntés továbbá rámutat arra, hogy a nemzetközi jog szabályai – nevezetesen az agresszió és az illegális megszállás – közvetlenül is felhatalmazást adhatnak a belső jogi normák kialakítása során bizonyos olyan megkülönböztetésekre, amelyek egy folyamatosan demokratikusan működő társadalomban nem lehetnének megengedettek, éppen azért, hogy a jogsértésekből származó negatív következményeket ne a jogsértéssel terhelt fél viselje. Mindemellett ez továbbra sem tekinthető biankócsekknek, hiszen az intézkedések arányosságát vizsgálni kell.
A Bíróság Carson és mások ügyben kidolgozott elvi tételét, nevezetesen, hogy jóléti és nyugdíjrendszert érintő ügyekben a rendszer kifogásolt jellemzőit és nem a kérelmezők egyéni helyzetét és körülményeit helyezi vizsgálatának fókuszába, jelen ügyben is alkalmazta. A bíróság feladata ugyanakkor nem egyfajta normakontroll jellegű tevékenység, hanem éppen az egyedi ügyekben keletkező emberi jogilag visszás helyzetek feloldása. A döntés előnyeit nem tagadva, így kérdéses, hogy ez a gyakorlat mennyiben tudja orvosolni azon kérelmezők helyzetét, akik egyéni jogsérelmükre orvoslást nem kapnak.
Szerző: Kis Krisztián
[1] 218. §
[2] 198. §
[3] 211. §
Munkajogi Szakosztályunk vezetője tartott a Padovai Rotary Klubban előadást a magyar munkajogi szabályozás aktuális kérdéseiről