Az orvhalászat miatt büntetőjogi és közigazgatási jogi szankcionálás párhuzamosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság

A kétszeres értékelés tilalma vissza-visszatérő kérdése az alkotmánybírósági judikatúrának. Ahogy korábbi cikkünkben is említettük (https://jogaszegylet.hu/jogelet/a-ketszeres-ertekeles-tilalmat-serto-helyzeteket-is-rendez-a-2021-decemberi-buntetonovella/), a régebbi alkotmánybírósági gyakorlatban kidolgozott ne bis in idem elvét az Alaptörvény emelte explicit alkotmányos rangra. A XXVIII. cikk (6) bekezdése szerint „a jogorvoslat törvényben meghatározott rendkívüli esetei kivételével senki nem vonható büntetőeljárás alá, és nem ítélhető el olyan bűncselekményért, amely miatt Magyarországon vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más államban törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.”

Az Alkotmánybíróság által most vizsgált ügy alapját egy büntetőbírói előterjesztés képezte. A konkrét büntetőügyben orvhalászat bűncselekménye [Btk. 246. § b) pont] miatt emeltek vádat a vádlottal szemben, mert tiltott horgászati módszert (ún. gereblyézést) alkalmazott. A büntetőbíróság észlelte, hogy a vádlottal szemben közigazgatási eljárásban 100.000 forint halvédelmi bírságot szabtak ki a halgazdálkodásról és a hal védelméről szóló 2013. CII. törvény (továbbiakban: Hhvtv.), valamint a kapcsolódó kormányrendelet alapján. Az előterjesztést tevő bíróság szerint a közigazgatási bírság kiszabását követő büntetőeljárásban történő elítélés és szankcionálás – azonos tényállás mellett – a kétszeres értékelés tilalmát, valamint a jogbiztonság általános követelményét sérti.

A kérdés judikatúrabeli, konkrét előzményeként említhető az állatvédelmi bírság kérdését vizsgáló 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, amely alkotmányos követelményként állapította meg a következőket: a jogbiztonság elvéből, valamint a kétszeres eljárás alá vonás és büntetés tilalmából eredő alkotmányos követelmény, hogy ha állatkínzás vétsége vagy bűntette miatt büntetőjogi felelősség megállapításának van helye, vagy a büntetőjogi felelősség kérdésében már jogerős marasztaló döntés született, akkor ugyanazon tényállás alapján indult állatvédelmi hatósági eljárásban, ugyanazon jogellenes cselekmény miatt állatvédelmi bírság kiszabására ugyanazon személlyel szemben nem kerülhet sor. [A határozatot részletesen elemezte Ambrus István, Jogesetek Magyarázata (JeMa) 2017/4.]

Az Alkotmánybíróság a mostani, halvédelmi ügyben is teljes alapossággal áttekintette a vonatkozó, meglehetősen komplex közigazgatási jogi és büntetőjogi szabályozókat. Ezek recitálásától most eltekintünk, helyette a határozatból azokat az általános elvi tételeket összegezzük, amelyek a párhuzamos büntetőjogi és közigazgatási jogi felelősségre irányadók, a ne bis in idem elvéből fakadóan.

I. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésének hatóköre

Az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt, egyes büntető anyagi jogi, illetve eljárásjogi gyökerű alkotmányos alapelvek érvényesülési köre nem szűkíthető le a szorosan vett büntetőjog területére, hanem esetről esetre kell mérlegelni, hogy a konkrét ügyben vizsgált jogszabályok a széles értelemben vett jogi felelősségi rendszer olyan elemei-e, amelyek alkalmazásakor érvényesülnie kell az alapelveknek. Az Alkotmánybíróság az értékelés során tehát nem a formális természetű jogági besorolást tekinti döntőnek, hanem az érintett jogszabály tartalmából, funkciójából indul ki. Ennek megfelelően a büntetőjogi gyökerű alkotmányos alapelveknek érvényesülniük kell az olyan – más jogágba sorolt – eljárások tekintetében is, amelyek valamely jogellenes magatartás szankcionálására irányulnak és preventív, valamint represszív jellegű jogkövetkezmény alkalmazásával zárulnak. Az alkotmányos garanciarendszer nem csupán a szoros értelemben vett büntetőjog („hard core of criminal law”) területére terjedhet ki, hanem például a szabálysértési, fegyelmi vagy versenyfelügyeleti (közigazgatási) eljárásokra is (Indokolás [47]).

II. Az Engel-kritériumok

Az Alkotmánybíróság a kétszeres szankcionálás tilalmával összefüggésben irányadónak tekinti az EJEB gyakorlatában kimunkált ún. Engel-kritériumokat. Az EJEB a kérdés eldöntéséhez először azt vizsgálja meg, hogy az érintett állam nemzeti joga szerint a jogellenes cselekmény bűncselekménynek minősül-e (I.). Ennek a szempontnak azonban csak relatív értéket tulajdonít. A nemleges válasz önmagában nem zárja ki a „büntetőjogi” jelleg megállapítását, mivel az EJEB a nemzeti jog szerinti minősítést csupán kiindulási pontként értékeli. Ha a vizsgált jogellenes cselekmény a nemzeti jog szabályai szerint nem minősül bűncselekménynek, az EJEB a cselekmény minősítése során az elkövetett jogellenes cselekmény jellegét (II.), valamint a kilátásba helyezett, illetőleg alkalmazott szankció jellegét és súlyát (III.) veszi figyelembe. Az EJEB az utóbb említett két feltételnek nagyobb jelentőséget tulajdonít, mint az elsőnek, valamint az állandósult ítélkezési gyakorlata szerint e kritériumoknak nem szükségképpen kell együttesen fennállniuk, hanem a büntetőjogi jelleg fennállását megalapozhatja önmagában valamelyik feltétel megállapíthatósága is. A második és a harmadik kritérium vizsgálatához elsősorban a következőket kell mérlegelni: (1) a bírság alkalmazását előíró jogszabály általánosságban kiterjed-e minden állampolgárra; (2) a bírság az újabb jogsértések megakadályozását célzó büntetés-e, vagy inkább a pénzbeli kompenzációt szolgálja; (3) a bírságot olyan általános szabály alapján szabták-e ki, amelynek célja az elrettentés és büntetés; (4) a kiszabott bírság jelentős mértékűnek tekinthető-e. Az EJEB gyakorlatában – ha e szempontoknak megfelelnek – büntető ügynek minősülnek a közigazgatási jogi, szabálysértési szankciók is (Indokolás [56]-[57]).

Ki kell emelni ugyanakkor, hogy önmagában az e kritériumok alapján büntető jellegűnek minősített szankciók párhuzamos alkalmazása nem sérti a ne bis in idem elvet, ha a jogi szabályozás a közigazgatási eljárás és a büntetőeljárás integrált, párhuzamos és egymással összekapcsolt alkalmazására biztosít lehetőséget. Erről akkor lehet szó, ha az eljárások, illetve az azok eredményeként alkalmazható szankciók előreláthatók az érintett számára, és a különböző joghátrányok között szoros tárgyi és időbeli kapcsolat áll fenn, így különösen, ha a büntetőeljárás eredményeként alkalmazott büntetés mértékének meghatározásakor figyelembe vették a korábban kiszabott közigazgatási szankciót is (Indokolás [59]).

III. A halvédelmi szankciók büntető jellege

A konkrét ügyben a közigazgatási hatóság pénzbírságot és a horgászati tevékenységtől eltiltást alkalmazott. Az Alkotmánybíróság ezekről megállapította, hogy ezek a szankciók nem elsősorban az elkövetett jogellenes magatartás anyagi kompenzációját és nem is a jogkövető magatartás kiváltását célozzák, hanem a már elkövetett jogsértés miatt alkalmazott megtorlást, vagyis olyan represszív szankciót jelentenek, amely a generális és a speciális prevenció céljait szem előtt tartva sújtja – akár jelentős mértékű – teherrel a jogellenes cselekmény elkövetőjét. E jogkövetkezmények tehát büntető jellegűek (Indokolás [84]-[85]).

IV. A jogalkotási törekvések értékelése

Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a jogalkotó a hasonló helyzetek elkerülésére igyekezett általános, az ágazati közigazgatási szabályozás kazuisztikusságát kiküszöbölő szabályozást alkotni, és 2021. január 1-i hatállyal kiegészítette a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvényt [Szankciótv. 5/A-5/B. §], valamint az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényt [Ákr. 120. §]. E szabályok részletes ismertetésétől eltekintünk, itt most azt emeljük ki, hogy az általános közigazgatási szankciótani szabályozás ma már – a ne bis in idem elvvel összhangban – lehetővé teszi a párhuzamosan folyó büntetőeljárás esetén a közigazgatási eljárás felfüggesztését, valamint a büntetőeljárásban kiszabott szankcióra tekintettel a közigazgatási határozat visszavonását vagy módosítását.

A szabályozás ugyanakkor több ponton is hiányosságot mutat, azaz több különböző helyzetben sem képes kiküszöbölni a tiltott kétszeres értékelést; így többek között (Indokolás [95]-[110]):

– Míg a korábban megfizetett közigazgatási bírság visszatéríthető utólag, a büntetőeljárás lefolytatását követően, addig az eltiltó jellegű szankciók utólagos korrekciójára – az eltiltás természeténél fogva – nem kerülhet sor.

– Az Ákr. a határozat törvénysértő jellegének orvoslását csak egyetlen alkalommal teszi lehetővé, így ha egyéb törvénysértés miatt történik korrekció a közigazgatási eljárásban, akkor később a ne bis in idem elvre figyelemmel már nem történhet meg az újabb módosítás.

– Ami pedig az anyagi jogi szabályokat illeti: sem a Btk., sem a Hhvtv. nem rögzítenek olyan előírást, amely kizárná, hogy a halvédelmi és a büntetőeljárásban büntető jellegű szankció alkalmazására kerüljön sor, nincsen arra semmilyen anyagi jogi garancia, hogy e jogkövetkezményeket a közigazgatási hatóság és a büntetőbíróság összehangoltan, egymásra tekintettel alkalmazza. Az indítványozó büntetőbíróság nem veheti figyelembe a megelőző halvédelmi hatósági eljárásban alkalmazott közigazgatási jogkövetkezményeket, azokra tekintet nélkül köteles szankcionálni a terhelt törvénysértő magatartását.

V. Mulasztás megállapítása

A kimutatott szabályozási hiányosságok miatt az AB határozat mulasztást állapított meg, és – meglehetősen rövid határidővel – felhívta a jogalkotót, hogy 2022. szeptember 30-ig a ne bis in idem elv összehangolt értelmezéséből fakadó követelményeknek megfelelően szabályozza Hhvtv. szerinti hatósági eljárást és az orvhalászat miatt folyó büntetőeljárást.

A konkrét ügyre vetített jogkövetkezmény kimondásán túl azonban az AB határozat egy általános követelményt is megfogalmaz a jogalkotás számára. Az itt felmerült alkotmányossági probléma a hatályos hazai jogi szabályozásban nem kizárólag a Hhvtv. és a Btk. jelen alkotmánybírósági eljárásban vizsgált rendelkezései kapcsán merül(t) fel (elegendő itt a már említett állatvédelmi határozatra, vagy a cikk elején hivatkozott adóigazgatási szankcionálásra utalni). Ezért az Alkotmánybíróság indokoltnak és szükségesnek tartja, hogy a jogalkotó generális megoldást dolgozzon ki a ne bis in idem elv tiszteletben tartására a különböző jogágak által szabályozott büntető jellegű eljárások és szankciók kapcsán.

Annak keretében adjon általános iránymutatást a jogsértőket egyaránt büntető jellegű jogkövetkezménnyel fenyegető eljárások összehangolására, így többek között arra is, hogy a közigazgatási eljárást folytató hatóságok és a büntetőeljárásban résztvevő bíróságok eljárásai párhuzamosan vagy egymást követően megindíthatóak-e, illetve milyen feltételekkel folytathatóak.

A határozat száma: 18/2022. (VIII. 1.) AB határozat.

Szerző: Szomora Zsolt