A Kúria Kfv.V.37.375/2024/11. számú végzésének tényállása szerint az I–II. rendű felperesek és az alperes olyan települési önkormányzatok, amelyek képviselő-testületei közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló közigazgatási szerződést kötöttek. A szerződésben a felek megállapodtak, hogy a közös hivatal működési költségeit elsődlegesen az állam finanszírozza akként, hogy támogatást folyósít az alperesnek, aki azt átutalja a közös hivatal számlájára, míg az ezt meghaladó működési költségeket a felperesek térítik meg.
Az alperes 2016 és 2019 között a kiutalt támogatás egy részét, az ún. kiegészítő támogatást nem utalta át a közös hivatal számlájára, hanem azt saját működésére fordította. A felperesek erre hivatkozással 2021. december 1. napján keresetlevelet terjesztettek elő, amely az alperesnek a kiegészítő támogatás kamattal növelt összegében történő marasztalására irányult a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 94. § (1) bekezdés c) és d) pontjai alapján. A felperesek állításuk szerint 2021 augusztusában szereztek tudomást arról, hogy az alperes a kiegészítő támogatást nem a közös hivatal működtetésére fordította. Az alperes írásbeli ellenkérelmében elsődlegesen a keresetlevél elkésettség miatti visszautasítását kérte arra hivatkozással, hogy a keresetindítás Kp. 39. § (1) bekezdése szerinti 30 napos határidejét a felperesek évekkel elmulasztották, így keresetlevelük elkésett.
Az elsőfokú bíróság a keresetnek helyt adott, és ítéletével kötelezte az alperest, hogy kártérítésként fizesse meg az I–II. rendű felpereseknek a kiegészítő támogatás késedelmi kamattal növelt összegét. A bíróság az alperes alaki védekezése kapcsán kifejtette, hogy a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogviták tekintetében a Kp. nem határoz meg keresetindítási határidőt. A Kp. 39. § (1) bekezdésében foglalt keresetindítási határidő nem a közigazgatási szerződésekre van modellezve, ugyanis közigazgatási cselekménynek nem az alperesi szerződésszegő magatartás, hanem a közigazgatási szerződés minősül. A keresetlevél ekként a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:22. § (1) bekezdése szerinti ötéves elévülési időn belül terjeszthető elő. A bíróság az ügy érdemében a Kp. 94. § (1) bekezdés d) pontja alapján kötelezte az alperest a szerződésszegésből fakadó kár megtérítésére.
Az elsőfokú bíróság ítéletével szemben az alperes fellebbezést terjesztett elő. A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú ítéletet az indokolás kiegészítésével helybenhagyta. Ítéletének indokolásában kifejtette, hogy a Kp. 39. § (1) bekezdésében foglalt keresetindítási határidő csak akkor alkalmazható, ha az ügyben volt megelőző eljárás, amelynek során egy közigazgatási szerv közigazgatási cselekményt valósított meg. A közös önkormányzati hivatal költségvetésének elfogadása nem minősül a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdéseiben foglalt közigazgatási cselekménynek, így az ügyben nem volt olyan közigazgatási cselekmény, amelynek jogszerűségét a felperesek támadták. Közigazgatási cselekmény hiányában pedig a pernek nem a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései és 5. § (1) bekezdése alapján, a közigazgatási jogvita fogalmán keresztül van helye, hanem a Kp. 5. § (5) bekezdésének külön rendelkezése alapján, amely szerint a bíróság a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírálja el. Az ilyen perben nincs keresetindítási határidő, a kártérítési igény a Ptk. által szabályozott 5 éves elévülési időn belül érvényesíthető azzal, hogy az elévülés kezdő időpontja az egyes költségvetési éveket követően elvégzett pénzügyi elszámolás. Az ügy érdemét tekintve az ítélőtábla lényegében osztotta az elsőfokú bíróság álláspontját.
A jogerős ítélettel szemben az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet. Ebben ismételten kifejtette, hogy a keresetindítási határidőt a közös hivatal egyes évi költségvetéseinek elfogadásától kell számítani, nem pedig a kiegészítő támogatásról való tudomásszerzéstől. Utalt arra, hogy még utóbbi álláspont elfogadása esetén is elkésettnek minősülne a keresetlevél, a felperesek ugyanis 2021 augusztusában szereztek tudomást a kiegészítő támogatásról, keresetlevelüket így a Kp. 39. § (1) bekezdése szerinti 30 napos határidőn túl terjesztették elő. Tévesen állapította meg a másodfokú bíróság, hogy a perben nincs támadott közigazgatási cselekmény, közigazgatási cselekmény hiányában ugyanis nem közigazgatási, hanem polgári pernek lenne helye. Kiemelte, hogy a Kp. hatálya alá tartozó valamennyi pertípusban van keresetindítási határidő, így a közigazgatási szerződéses jogvitákban is. Az ilyen perekben a keresetlevelet – az ügy tárgyától függően – az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Kar.) 93. § (4) bekezdése alapján 30 napos, a Kp. 134. § (3)–(4) bekezdései alapján 90 vagy 30 napos, a Kp. 39. § (1) bekezdése alapján pedig 30 napos, de legfeljebb 1 éves határidőn belül kell benyújtani.
A Kúria a jogerős ítéletet az elsőfokú bíróság ítéletére kiterjedő hatállyal hatályon kívül helyezte, és az eljárást megszüntette.
Ítéletének indokolásában kifejtette, hogy a per tárgyát egy közigazgatási szerződéses jogviszony képezte, amely a jövőre nézve jön létre közfeladatok ellátására, és tartósan fennáll. A közigazgatási szerződéses jogviszony a szerződést kötő felektől folyamatos és kölcsönös tevékenységet követel meg. Ennek következtében az, hogy a Kp. 4. § (3) bekezdés d) pontja szerint a közigazgatási szerződés közigazgatási cselekménynek minősül, nem azt jelenti, hogy kizárólag a szerződés megkötése vagy maga az okirat lenne a közigazgatási cselekmény. A közigazgatási szerződések esetében a közigazgatási cselekmény a szerződést kötő közigazgatási szerveknek a szerződés teljesítésével kapcsolatos cselekményeinek, interakcióinak összessége. Ebből fakadóan a Kúria szerint a feleknek a közigazgatási szerződés teljesítése körében kifejtett egyes tevékenységével, cselekményével, magatartásával kapcsolatos igény per tárgya lehet, amelyet a Kp. 5. § (5) bekezdése alapján közigazgatási perben kell elbírálni.
A Kúria megállapította azt is, hogy a Kp. nem zárja ki, hogy a felperes az egyedi döntés meghozatala előtt, annak érdekében kifejtett közigazgatási tevékenységgel kapcsolatos jogsérelmét érvényesítse a perben. Így például, ha a felperes a hatósági ellenőrzés megindításának jogszerűségét vitatja egy megtámadási perben, akkor nem magát az egyedi döntést, hanem a közigazgatási szerv azzal kapcsolatos tevékenységét sérelmezi. Ez esetben az egyedi döntést megelőző közigazgatási tevékenység is a per tárgya lehet, annak ellenére, hogy megvalósításának időpontjában az egyedi döntés még nem létezik.
A közigazgatási szerződést a felek a jövőre nézve kötik, így a szerződés alapján létrejött jogviszony körében kifejtett tevékenységük is közigazgatási tevékenység; az ezzel kapcsolatos jogsérelmeik peresíthetőségét a szerződés teremti meg. Különbség csupán abban van, hogy ekkor a megtámadási perekkel ellentétben nem a közigazgatási cselekményt megelőző, hanem az azt követő közigazgatási tevékenység a per tárgya.
A Kúria kiemelte továbbá, hogy az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Ejhet.) a Kp. 4. § (2) bekezdésének módosításával a közigazgatási jogvita fogalmi elemévé tette a megelőző eljárás meglétét. Miután a közigazgatási szerződéses jogvitában nincs megelőző eljárás, jelen per nem minősül a Kp. 5. § (1) bekezdése szerinti közigazgatási jogvitának. A közigazgatási szerződés azonban ettől függetlenül a Kp. 4. § (3) bekezdés d) pontja alapján közigazgatási cselekmény marad. A Kúria szerint e ténynek a keresetindítási határidő szempontjából is jelentősége van, mivel a közigazgatási szerződéses jogvitáknak a közigazgatási jogviták köréből történő kiemelésével párhuzamosan a jogalkotó a keresetindítási határidőt szabályozó Kp. 39. § (1) bekezdését nem módosította.
A Kúria szerint a konkrét közigazgatási szerződés alapján a feleknek a közös hivatal finanszírozása kapcsán lehetőségük nyílt a közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettség teljesítésére kötelezés iránt marasztalási pert kezdeményezni a Kp. 38. § (1) bekezdés d) pontja alapján. Az ilyen per megindítására azonban sem a Kp. marasztalási perre vonatkozó fejezete, sem pedig más törvény nem határoz meg speciális keresetindítási határidőt. A Kp. 39. § (1) bekezdése ehhez képest általános jelleggel 30 napos keresetindítási határidőt szabályoz.
A Kúria elismerte, hogy a Kp. 39. § (1) bekezdésének közigazgatási szerződéses jogvitákra vonatkozó alkalmazása a rendelkezés megszövegezése folytán nehézségeket vet fel, azonban rögzítette, hogy az Alaptörvény 28. cikke értelmében a nyelvtani értelmezés mellett a további jogértelmezési módokra is figyelemmel kell lenni. A Kúria a történeti értelmezés körében kiemelte, hogy a Kp. eredeti szövegváltozata alapján nem volt kétséges, hogy a Kp. 39. § (1) bekezdése a közigazgatási szerződéses jogvitában is alkalmazandó. Az Ejhet. által bevezetett módosítás, miszerint a közigazgatási szerződéses jogvita nem minősül közigazgatási jogvitának, nincs kihatással az általános keresetindítási határidő tárgyi hatályára. A Kúria a rendszertani értelmezés körében utalt arra, hogy a jogalkotó a nem közigazgatási szerv ellen indítandó marasztalási perre és a hatósági szerződéses jogvitára külön keresetindítási határidőt szabott, amiből az következik, hogy a Kp. 130. § (1) bekezdésének utaló szabálya alapján – eltérő törvényi rendelkezés hiányában – jelen perre is irányadó a Kp. 39. § (1) bekezdése.
A Kúria szerint tehát a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos perre irányadó a Kp. 39. § (1) bekezdése, ekként az első- és másodfokú bíróságok jogszabálysértő módon mellőzték e rendelkezést, és jogszabályi alap nélkül tágították ki a 30 napos, illetve 1 éves keresetindítási határidőt a polgári jogi elévülési idő 5 éves tartamára. A peres felek a közös hivatal éves költségvetését évente fogadták el, a legutóbbi, 2019. évi költségvetést 2019. február 14. és 15. napján, erre figyelemmel a felperesek 2021. december 1. napján előterjesztett keresetlevele elkésett.
A Kúria végzésének részletes elemzése a Magyar Jog 2025. évi 5. számának ítélkezési gyakorlat rovatában olvasható.
Szerző: Kárász Marcell
