A nyár végén beszámoltunk róla, hogy az Országgyűléshez T/706. számon előterjesztett törvényjavaslat a közvagyon felhasználását és a korrupciós bűncselekményeket érintő, a magyar büntetőeljárási jogban előzmény nélküli különeljárást kíván bevezetni (https://jogaszegylet.hu/jogelet/az-europai-bizottsaggal-valo-megegyezes-celjabol-tartja-szuksegesnek-a-kormany-a-buntetoeljarasi-torveny-modositasat/).
A büntetőeljárási törvénybe beiktatandó új különeljárás lényege, hogy – két eljárási lépcsőben – egyfajta közérdekű igényérvényesítést, vádkikényszerítést tesz lehetővé a nyomozás során (felülbírálati indítvánnyal), és az actio popularis lehetőségét teremti meg a bírósági eljárásban (vádindítvány formájában), a közhatalom gyakorlásával, illetve a közpénzügyek elköltésével kapcsolatban állított bűncselekmények felderítésének, és a felelősségre vonás rendezésének céljából. A koncepció kiindulópontja, hogy bárki – természetes és nem természetes személy – számára, azaz érintettség és sértetti pozíció nélkül lehetővé tegye, hogy az eljárás tárgyi hatálya alá tartozó bűncselekmények esetén kérje az ügyészségi nyomozás-megszüntetések bírósági kontrollját. Végső soron pedig vádindítvány előterjesztésére nyílik lehetőség, ha a kikényszerített nyomozás lezárása után az ügyészség mégsem emel vádat.
A törvényjavaslat elfogadását követően az Országgyűlés kezdeményezett előzetes normakontrollt az Alkotmánybíróságnál. A normakontrollra feltett kérdés lényege az ügyészi vádmonopólium Alaptörvény 29. cikkében rögzített intézményének értelmezésére irányult: az ügyészségen kívül más személynek lehet-e joga arra nézve, hogy vádat emeljen valakivel szemben a bíróság előtt? A 29. cikk (1) bekezdés kimondja: A legfőbb ügyész és az ügyészség független, az igazságszolgáltatás közreműködőjeként, mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője […].
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 29. cikkét és – ezt megelőzően – az Alkotmány 51. cikkét, valamint általában véve az ügyészség államszervezeti helyzetét és büntetőeljárási szerepkörét számos határozatában értelmezte már (ezek felsorolásától eltekintünk), így az új büntetőeljárási jogintézmény – vádmonopólium nézőpontjából történő – alkotmányossági felülvizsgálatára kiforrott elvek álltak rendelkezésre. Az alábbiakban tézisszerűen összefoglaljuk a törvényjavaslatot vizsgáló 28/2022. (IX. 8.) AB határozatnak a fenti szempontokra vonatkozó legfontosabb megállapításait.
Az ügyészség a magyar alkotmányos berendezkedésben az igazságszolgáltatási szervezet része, egyúttal alkotmányosan független intézmény. Ugyanakkor az Alaptörvény a függetlenséget a legfőbb ügyész és az ügyészség egésze tekintetében fogalmazza meg, nem pedig az egyes ügyész vonatkozásában (Indokolás [21), ami lényeges különbség a bírói függetlenség garanciájához képest.
A bűnüldözésnek szigorú anyagi jogi és eljárási korlátok és feltételek között kell folynia, a bűnüldözés sikertelenségének kockázatát az állam viseli. Az ügyész közvádlói monopóliuma azonban járhat olyan hátrányos következményekkel (pl. a vádemelés elmulasztása vagy indokolatlan vádelejtés), amelyek a sértettek érdekeit hátrányosan befolyásolhatják. Az ilyen hibák elhárításának és hiányosságok kiküszöbölésének módja a jogalkotó által létrehozott vádkorrektívumok (pl. pótmagánvád) rendszere útján lehetséges (Indokolás [23]).
Az Alaptörvény 29. cikkében írt „az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője” megfogalmazás a közvád gyakorolhatóságának oszthatatlanságát jelenti, amelynek következményeként az állam további, a közvád gyakorlására feljogosított szervet nem hozhat létre, beleértve azon eseteket is, amikor meghatározott ügycsoportokra vonatkozóan határozná meg eltérő szervezet hatáskörét [Indokolás (25)]. Ebből a szempontból kiemelendő, hogy a Be. módosítása az érdekeltség nélküli magán- és jogi személyek eljárási legitimációja mellett kifejezetten kimondja, hogy az állam és a közhatalmat gyakorló szerv nem jogosult felülbírálati indítvány benyújtására, akkor sem, ha feljelentőként vagy sértettként vesz részt az eljárásban. Egyedüli kivétel az újonnan felállított Integritás Hatóság, amely felülbírálati indítványt és ismételt felülbírálati indítványt a nyomozási szakban benyújthat ugyan [Be. 817/C. § (7) bekezdés], de vádindítvány előterjesztési jogosultsága már nincsen [Be. 817/J. § (2) bek.]. Ez egyébként ezen új független szervezet hatóképességét gyengíti, ugyanakkor az állami vádjogosítás duplikálását kizárja. Ha ismételt felülbírálati indítványt kizárólag az Integritás Hatóság nyújtott be, annak elutasítását követően bármely természetes vagy nem természetes személy nyújthatja majd be a vádindítványt [Be. 817/J. § (3) bek.].
A fent írt oszthatatlanság mellett a vádmonopólium másik fogalmi összetevője az elsőbbség. A 2003 óta létező pótmagánvád intézményével kapcsolatban korábban tett megállapításainak felidézésével az AB határozat hangsúlyozza: ha az állam büntető igényével nem kíván élni, úgy ez a kizárólagosság is megszűnik. Ugyanakkor amennyiben az ügyészség az állam e jogával élni kíván, úgy az ügyészség kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, vagyis más állami szerv ilyen fajta jogosítványokat nem gyakorolhat az ügyészségen kívül (Indokolás [28]), és tegyük hozzá, ez esetben más személyek sem gyakorolhatnak vádlói jogokat.
A Be. módosításával bevezetett felülbírálati-vádindítványi jogintézmény az oszthatatlanság és az elsőbbség elveit tiszteletben tartó vádkorrektívum. Ha az ügyészség úgy foglal állást, hogy nincs helye az állami büntetőigény érvényesítésének, és ha ilyen esetben a jogalkotó más – nem közhatalmat gyakorló – jogalanynak mégis biztosítja a bíróság előtti fellépés lehetőségét, azzal nem sérül a vádmonopólium. Ezen jogalany fellépése ugyanis a törvénymódosítással megfogalmazott célt az Alaptörvény 38. cikkében foglaltak érvényesítésén keresztül szolgálja a bűncselekmények meghatározott, a közpénzek jogsértő kezelése elleni küzdelem fokozása érdekében. Az alkotmányos vádmonopólium elvével nem ellentétes, ha közvagyont érintően egy további elem épül be a büntetőeljárási keretek közé, amely ultima ratio jelleggel túlnyomórészt közvetlenül a közvagyon védelmét biztosítja (Indokolás [34]-[35]).
Az AB határozathoz írt párhuzamos indokolások közül kiemelendőnek tartjuk Czine Ágnes alkotmánybíró azon megállapítását, hogy bár az új szabályozás – az indítvány vizsgálati tárgyaként meghatározott – vádmonopólium elve szempontjából alkotmányos, az Alaptörvény további rendelkezéseivel, így különösen a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való jog egyes részjogosítványai vagy a jogorvoslathoz való jog való garanciarendszerével való összhang tekintetében további kérdéseket vet fel. Ezeket az Alkotmánybíróságnak a szabályozás egyes elemeit érintő indítványok alapján lesz lehetősége érdemben megvizsgálni (Indokolás [56]).
Ezzel egyetértve úgy gondolom, reálisan várható, hogy ezen a magyar büntetőeljárásban előzmény nélküli új jogintézmény vonatkozásában további alkotmánybírósági beadványok születhetnek, amennyiben az első jogerős elítélésekre sor kerül. Az pedig már – bizonyos szempontból – a jogintézmény gyakorlati hatékonyságát fogja mérni, hogy ezek az első elítélések mikor születnek meg.
Az AB határozatot követően a Be. új CV/A. Fejezetét a 2022. évi XLIV. törvény hirdette ki, az új szabályok november 24-én hatályba is léptek.
Szerző: Szomora Zsolt
Közlekedés és a Jog