A 12/2025. Jogegységi határozat (a továbbiakban: JEH) alapjául szolgáló ügy tényállása szerint az alperes adatvédelmi hatóság bírságot szabott ki a felperesre. A felperes a keresetindítási határidőn belül előterjesztett keresetében az alperest terhelő indokolási és tényállástisztázási kötelezettség sérelmére hivatkozott, valamint kifogásolta a bírság összegét. A felperes a keresetindítási határidőn túl előterjesztett beadványában, valamint az első tárgyaláson már azt is kifogásolta, hogy az alperes a felperes felelősségi körébe tartozó, jogsértő adatkezelésnek tekintette a banki adatok ügyfelektől való bekérését.
Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével a határozat bírságot kiszabó rendelkezését megsemmisítette, és e körben az alperest új eljárásra kötelezte, ezt meghaladóan a keresetet elutasította. Indokolásában rámutatott, hogy a felperes a törvényes határidőn belül előterjesztett keresetében még nem kifogásolta, hogy az alperes a banki adatok bekérésének adott módját adatkezelésnek minősítette, és azt jogsértőnek tartotta, ezért e jogsérelmeket tiltott keresetváltoztatásnak minősítette, és érdemben nem vizsgálta.
A jogerős ítélet keresetet elutasító rendelkezésével szemben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, amelyben többek között kifejtette, hogy az elsőfokú bíróság jogkérdésben eltért a Kúria Kfv.II.37.754/2021/7. számú határozatától (a továbbiakban: Referenciahatározat), amikor a keresetindítási határidő után előadott új jogsérelmeit nem bírálta el.
A Kúria felülvizsgálati kérelem alapján eljáró tanácsa előzetes döntéshozatali indítványt terjesztett elő a jogegység érdekében, mivel jogkérdésben el kívánt térni a Referenciahatározat keresetváltoztatásra vonatkozó megállapításaitól.
A jogegységi indítvány lényege szerint a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 43. § (1) bekezdése alapján a megtámadási közigazgatási perben a felperes a keresetindítási határidő leteltét követően, az első tárgyalás végéig már csak az előadott kereseti indokok körében változtathat, tehát a keresetindítási határidő leteltét követően megjelölt új jogsérelmeket nem vizsgálhatja a bíróság. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényen (a továbbiakban: 1952-es Pp.) és a Kp.-n alapuló bírói gyakorlat szerint is tiltott keresetváltoztatásnak minősül, ha a felperes a perindítási határidő letelte után a korábbi kereseti indokaitól markánsan eltérő, a per teljesen új irányát eredményező jogsérelemre hivatkozik. Hangsúlyozta, hogy a közigazgatási perben a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) keresetváltoztatási szabályai nem alkalmazhatók. Érvelése szerint a Kp. szabályaiból és alapelveiből az következik, hogy a keresetindítási határidőn túl az eredeti kereseti indokoktól eltérő új szempontok, új jogsérelmek bevezetése nem megengedett.
A Referenciahatározat szerint ezzel szemben nem minősül (valódi) keresetváltoztatásnak, ha a felperes a korábban megjelölt jogsérelmet új jogszabályi hivatkozással támasztja alá, feltéve, hogy az tartalmilag nem új jogsérelem állítását eredményezi. A közigazgatási döntés rendelkezéseinek a keresetindítási határidőn belül keresettel támadott ugyanazon rendelkezéseivel kapcsolatban utóbb megjelölt eltérő vagy további jogsérelem ugyanakkor a Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata szerinti valódi keresetváltoztatás, amely legkésőbb az első tárgyaláson megengedett. Ha pedig a közigazgatási döntésnek van elkülöníthető rendelkezése, amely tényállásában és jogi értékelésében önálló, azt csak a keresetindítási határidőn belül lehet támadni, ez ugyanis a Kp. 43. § (1) bekezdés második mondata szerinti látszólagos keresetváltoztatásnak minősül.
A Kúria jogegységi panasz tanácsa az indítványnak helyt adott, és az alábbi, bíróságokra kötelező jogértelmezést állapította meg:
1. A közigazgatási perben a törvényben meghatározott keresetindítási határidőn belül megjelölt jogsérelmek határozzák meg a bíróság jogszerűségi vizsgálatának kereteit. A keresetindítási határidőn belül hivatkozott jogsérelmekhez képest új jogsérelem megjelölése nem megengedett (tiltott keresetváltoztatás).
2. A Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata alapján a felperes a keresetindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt csak a keresetben már megjelölt jogsérelmekkel összefüggésben előadott kereseti indokok körében változtathat, azokat kifejtheti, részletezheti, pontosíthatja, további érvekkel, ténybeli, illetve megsértett jogszabályi hivatkozásokkal kiegészítheti, ha megállapítható, hogy azok a kereseti érveléséből okszerűen következnek (megengedett keresetváltoztatás).
3. Tiltott keresetkiterjesztés, ha a keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére a keresetindításra nyitva álló határidőn túl terjesztik elő.
A jogegységi panasz tanács a JEH indokolásában elsőként leszögezte, hogy sem az 1952-es Pp., sem pedig a Kp. hatálya alatti közigazgatási bírói gyakorlatban nem jelent meg a Referenciahatározat által használt „valódi keresetváltoztatás” és „látszólagos keresetkiterjesztés” fogalma. Kiemelte, hogy a Kp. 6. §-a értelmében a közigazgatási perben a Pp. szabályait csak akkor kell alkalmazni, ha azt a Kp. kifejezetten előírja. A Kp. a keresetváltoztatással kapcsolatban a Pp. rendelkezéseinek, így különösen a keresetváltoztatás és a keresetkiterjesztés fogalmait definiáló 7. § 10. és 12. pontjainak alkalmazását nem írja elő. A Kp. 6. §-át ekként nem lehet úgy értelmezni, hogy a Pp. szabályai a jogalkalmazó belátása szerint felhívhatók lennének, ezért téves a Referenciahatározat azon megállapítása, miszerint a közigazgatási perben a Pp. szerinti keresetkiterjesztés- és keresetváltoztatás-fogalmához igazodóan a valódi keresetváltoztatás és a látszólagos keresetváltoztatás fogalmait kellene használni. Utalt rá, hogy ez azért sem megengedett, mert a közigazgatási per alaphelyzetében, céljában, sajátosságaiban is különbözik a polgári pertől. A közigazgatási pert főszabályként megelőzi egy közigazgatási eljárás, a polgári perekre jellemző mellérendeltségi viszonyban álló felektől eltérően itt az alperes egy közhatalommal rendelkező közigazgatási szerv. A Kp. szerint a keresetlevelet – a polgári perrel szemben – keresetindítási határidőn belül lehet előterjeszteni, és konkrét jogsérelemre kell hivatkozni, ettől eltérően a polgári perben a keresetnek jogállítást kell tartalmaznia.
A jogegységi panasz tanács kiemelte, hogy a Kp. 43. §-hoz fűzött indokolás szerint a keresetváltoztatás szabályainak hatályos rendszerben való fenntartása indokolt. A Referenciahatározat ezzel szemben arra jutott, hogy a 2013 előtti joggyakorlat fenntartása szükséges. A Referenciahatározat azonban nem mutatta be a 2013 előtti joggyakorlatot, és nem adott választ arra, hogy miért nem a Kp.-t közvetlenül megelőző gyakorlatot tartja irányadónak.
A jogegységi panasz tanács rámutatott, hogy a Kp. előtti bírói gyakorlat egységes, eszerint az 1952-es Pp. 335/A. § (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a felperes a keresetindítási határidőn belül előterjesztett, meghatározott irányú kereseti kérelmén belül hivatkozhat újabb jogszabálysértésekre, ezeknek tehát a már előadott kereseti indokokkal szoros oksági kapcsolatban állónak kell lenniük. A keresetlevélben foglalt kereseti indokoktól alapvetően eltérő új indokok bevezetése a felülvizsgálat új irányát eredményezné, míg a keresetlevélben már előadottak megismétlése, pontosítása, új szempontú megerősítése a keresetváltoztatás kategóriájába tartozik. Az első tárgyaláson tett keresetpontosítás új jogszabálysértésre nem irányulhat, azonban a keresetben megjelölt jogszabálysértés körében új indokot tartalmazhat.
A jogegységi panasz tanács kiemelte, hogy a közigazgatási bíróság nem általános, teljes körű ellenőrzést végez a közigazgatási jogalkalmazás felett, feladata a hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatás cselekményeivel szemben. A hatékony jogvédelem érvényesülése érdekében nevesíti a Kp. 2. § (3) bekezdése a perkoncentráció elvét, ami azt a követelményt támasztja a bíróság és a felek számára, hogy hozzájáruljanak ahhoz, hogy a közigazgatási jogvita minél előbb lezáruljon. Megengedhetetlen ugyanis, hogy a közigazgatási jogviszonyok hosszú ideig lezáratlanok maradjanak, mivel ez az egyéni jogsérelmen kívül jogbizonytalanságot, közérdeksérelmet okoz. A Kp. ezért határoz meg rövid keresetindítási határidőt, és ezért írja elő a Kp. 46. § (4) bekezdése, hogy a keresetlevél kötelező tartalmi eleme a jogsérelem megjelölése, amely csak a keresetindítási határidőn belül pótolható. Ha a keresetlevél nem tartalmazza a jogsérelmet, akkor azt a bíróság visszautasítja.
Ebből következően a felperes nem halogathatja a jogsérelmének megjelölését, azt a keresetindítási határidőn belül meg kell tennie, ehhez pedig a felek és a bíróság is kötve van. Ha a felperes később is megjelölhetné a jogsérelmét vagy bővíthetné azokat, azzal hozzájárulna a per elhúzásához, egyben kitolná a keresetindítási határidőt, amely ezáltal ügyenként eltérő lenne. A jogegységi panasz tanács ezt követően részletesen idézte a Referenciahatározatban foglaltaktól eltérő bírói gyakorlatot, és megállapította, hogy az egyezik a Kp. hatálybalépése előtti joggyakorlattal. Kiemelte, hogy a Referenciahatározat ezen egységes joggyakorlattól eltér, és az eltérést nem indokolja meg.
Végül a jogegységi panasz tanács leszögezte, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdésében szabályozott keresetváltoztatás és keresetkiterjesztés fogalmai nem keverhetőek. A keresetváltoztatás azt jelenti, hogy a felperes a keresetindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt a keresetben megjelölt jogsérelem körében, azzal okszerű kapcsolatban álló újabb érveket, jogszabályi hivatkozásokat hoz fel. Ezzel szemben a keresetkiterjesztés azt takarja, ha a felperes a közigazgatási cselekmény olyan egyértelműen elkülöníthető rendelkezését támadja, amelyre a keresetindítási határidőn belül előterjesztett keresete nem terjed ki; ezt a Kp. megtiltja.
A Határozathoz dr. Tóth Kincső bíró különvéleményt fűzött. Ebben kifogásolta, hogy a JEH nem foglalkozott részletesen a keresetváltoztatás alapjogi és perjogi összefüggéseivel. Rámutatott, hogy a jogalkotó úgy rendelkezett a Kp. 43. § (1) bekezdésében, hogy a keresetet meg lehet változtatni az első tárgyaláson, e szabály contra legem értelmezése adott esetben a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jogok sérelmét is felveti. Példaként hivatkozott az oszlatási ügyekre, ahol a keresetre adott alperesi válasz, a védirat az első olyan írásos dokumentum, amelyből a felperes értesül a gyűlés feloszlatásának jogi indokairól. Ha az első tárgyalás befejezéséig kizárt lenne a keresetváltoztatás, akkor a felperes nem tudná az elsőként a védiratban megjelölt okokat vitatni. Azonos probléma áll fenn az alakszerűtlen közigazgatási cselekményekkel szembeni perekben és a mulasztási perekben is, továbbá az elsőként a perben megismerhető titkot tartalmazó cselekmények esetén is. Kifejtette, hogy a Kp. nem ad saját fogalmat a keresetváltoztatásra, így nem lehet egy azonos perjogi fogalmat a Pp-től teljesen eltérően értelmezni.
A JEH-ben el kellett volna végezni a jogkérdés átfogó elemzését és figyelemmel kellett volna lenni a szabályozás változására is. Így például a Kp. szerint a keresetben már nem jogszabálysértést, hanem jogsérelmet kell megjelölni, továbbá a Kp. az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási cselekmények megtámadását is lehetővé tette.
Kifogásolta, hogy a JEH nem foglalkozik a keresetváltoztatás alapjogi aspektusaival. A normaszöveg nyelvtani értelmezése alapján is arra kell jutni, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdése megengedi a kereset megváltoztatását az első tárgyalás befejezéséig, amit a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény 199. § (7) bekezdésében foglalt speciális szabály is alátámaszt. A kereset megváltoztatása a kereset tartalmi elemeinek (például jogsérelem) kicserélését, átalakítását jelenti, ezért a JEH tévesen használja szinonimaként a „változtathat”, valamint a „kifejti”, „részletezheti”, „pontosíthatja” kifejezéseket. Végül utalt rá, hogy meg kell akadályozni a keresetváltoztatás lehetőségével való visszaélést, mivel a keresetváltoztatás nem a keresetindítási határidő kijátszását szolgálja, hanem a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesülését.
A jogegységi határozat elemzését a Magyar Jog 2026/2. számának Ítélkezési Gyakorlat rovatában olvashatják.
Szerző: Kárász Marcell
Hivatkozott döntés: 12/2025. Jogegységi határozat
