A Kúria Kfv.I.35.037/2026/8. számú ítéletének releváns tényállása szerint a felperes politikai párt a 2022. évi országgyűlési választásokon további 5 párttal együtt (a továbbiakban: pártszövetség) közös országos listát állított egy egyesület (a továbbiakban: egyesület) elnökének részvételével, aki egyben a pártszövetség miniszterelnök-jelöltje is volt.
Az alperesi érdekelt Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény, valamint a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Párttv.) alapján ellenőrizte a felperesnél a 2022. évi országgyűlési választási kampányra fordított pénzeszközök elszámolásának jogszerűségét.
Az ÁSZ a vizsgálat eredményeként hozott részjelentésében (a továbbiakban: Részjelentés) megállapította, hogy a pártszövetség az egyesülettől több mint 260 millió Ft nem pénzbeli vagyoni hozzájárulásban részesült, amely tiltott támogatásnak minősül. Egyúttal rendelkezett arról, hogy annak összegét a pártszövetséget alkotó pártok egyenlő mértékben kötelesek a központi költségvetésbe befizetni, továbbá e pártok központi költségvetésből juttatott támogatásának összegét ugyanekkora összeggel csökkenteni kell. Az ÁSZ ezt követően tájékoztató levélben arról értesítette a Magyar Államkincstár (a továbbiakban: MÁK) alperest, hogy a felperes a Részjelentésből fakadó fizetési kötelezettségének határidőben nem tett eleget.
A tájékoztatás ismeretében a MÁK – minden további vizsgálat és megállapítás nélkül, az ÁSZ-tól származó értesülésre hivatkozva – két határozatot (a továbbiakban együtt: Határozatok) hozott a felperessel szemben. Az egyik határozatával a felperes központi költségvetésből juttatott támogatását csökkentette, míg a másik határozatával a fizetési kötelezettség nemteljesítése okán megkereste az adóhatóságot az adók módjára történő behajtás érdekében.
A felperes keresetet terjesztett elő a MÁK Határozataival szemben.
Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével a felperes keresetét mint alaptalant elutasította.
Ítéleti indokolásában rögzítette, hogy a 32/2019. (XI.15.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) alapján nem csak a Határozatok, de a Részjelentés jogszerűségét is vizsgálnia kellett. Kiemelte, hogy a Részjelentés nem tekintette a pártokat egyetlen egységes pártnak, hanem mindegyik pártra önálló megállapításokat tartalmazott. Alaptalanul hivatkozott a felperes arra, hogy a vizsgált gazdasági események csak a véleménynyilvánítási szabadság által védett magatartások voltak, mivel ezek mögött kampánytámogatás is megvalósult, amelyet az ÁSZ vizsgálhatott. A felperes alaptalanul kifogásolta azt is, hogy a vizsgált kampánykiadások között volt olyan, amely nem a választási kampányhoz kapcsolódott, valamint hogy nem került bizonyításra az ÁSZ által, hogy ténylegesen elfogadta a vagyoni hozzájárulást. Rögzítette, hogy a Részjelentés jogszerűen döntött a jogkövetkezményeknek a pártszövetséget alkotó egyes pártok közötti megosztásáról is.
A jogerős ítélettel szemben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet. Ebben kifogásolta, hogy az elsőfokú bíróság nem értékelte, hogy a vitatott tevékenységek a véleménynyilvánításhoz való jog körébe tartoznak. Sérelmezte a pártok egyetemleges felelősségének megállapítását az alkalmazott jogkövetkezmények tekintetében, valamint azt is, hogy a bíróság nem vizsgálta az ÁSZ által más pártok kapcsán alkalmazott jogértelmezést. Állította, hogy az elsőfokú bíróság nem vette figyelembe, hogy a nem pénzbeli hozzájárulás elfogadását az ÁSZ nem bizonyította, és vitatta a szankciók jogszerűségét is, figyelemmel azok előreláthatatlanságára és büntető jellegére.
A Kúria a felülvizsgálati eljárás során normakontroll-indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben a Párttv., valamint a pénzügyminiszter irányítása alá tartozó központi kezelésű előirányzatok kezeléséről és felhasználásáról szóló 12/2023 (XII.28) PM rendelet (a továbbiakban: PM rendelet) egyes rendelkezéseinek megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság a 1056/2026. (II.20.) AB határozattal (a továbbiakban: Abh3.) az indítványt részben elutasította, részben pedig visszautasította.
Ezt követően a Kúria meghozta ítéletét, amelyben a jogerős ítéletet akként változtatta meg, hogy a Határozatokat megsemmisítette és a MÁK-ot új eljárás lefolytatására kötelezte.
Indokolásában kiemelte, hogy a Kúria a Kfv.V.35.275/2025/12. számú határozatában már állást foglalt a felmerült jogkérdésben. Hangsúlyozta, hogy az Abh1. alkotmányos követelményként határozta meg, hogy az ÁSZ jelentési megállapításai alapján született, végrehajtási jellegű közigazgatási cselekmények jogszerűségét a bíróságnak érdemben, a cselekmény jogalapja körében, illetve a támogatás visszafizetésének és csökkentésének összegszerűségére is kiterjedően vizsgálhatja. Erre a vizsgálatra azonban a Kúria szerint érdemben csak akkor kerülhet sor, ha a hatósági eljárás teljes garanciarendszerét hordozó, tisztességes, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) terminológiája szerinti megelőző eljárás lefolytatására is kerül sor.
A Kúria rögzítette, hogy a 3304/2020. (VII. 24.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.) szerint az ÁSZ ellenőrzése során elfogadott jelentés nem hatósági döntés, közvetlenül nem eredményezi az ellenőrzött szerv szankcionálását, tehát az nem minősül a Kp. 4. § szerinti közigazgatási cselekménynek. Ahhoz, hogy az ÁSZ Részjelentése a közigazgatási perben érdemben vitathatóvá váljék, szükség van a MÁK olyan hatósági eljárására, amely biztosítja a felperes részére a tisztességes hatósági eljárás minden elemének érvényesülését, és a Részjelentésben foglaltak hatósági döntéssé transzformálását. Az Abh2. azt is rögzíti, hogy az ÁSZ által kibocsátott felhívás sem minősül hatósági döntésnek, mivel a jogszabály a döntéshozatalt az adóhatóság és a MÁK hatáskörébe utalja. Következésképp, az ÁSZ jelentésében foglaltakat egy hatósági eljárásban kell határozati formába „önteni.”
A Kúria alaptalannak ítélte a MÁK azon érvelését, miszerint a felperes az ÁSZ ellenőrzési eljárásában már élhetett észrevételezési és indítványozási jogaival, mivel az ÁSZ eljárása nem hatósági eljárás, így abban a tisztességes hatósági eljárást biztosító eljárási szabályok sem érvényesülnek, azokat nem lehet számon kérni. Ebből következően a jogérvényesítés folyamatában kell lennie egy olyan eljárásnak, ahol az Alaptörvényből fakadó eljárási garanciák megvalósulnak.
A Kúria épp ezért az alperes MÁK eljárását tekintette olyan hatósági eljárásnak, amelyben meghozott határozat közigazgatási cselekménynek minősül, és ekként közigazgatási jogvita tárgya lehet. A PM rendelet 3. § a) és b) pontja szerinti döntések meghozatalához a MÁK-nak le kell folytatnia egy hatósági eljárást, amelyben az Alkotmánybíróság szerint az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szabályait kell alkalmazni, és amelyben ekként az ügyfelet védő garanciális jogintézmények is érvényesülhetnek. Ugyan az Abh1-3. szerint a MÁK vizsgálati, bizonyítási és döntési jogköre ezen eljárás során erősen korlátozott, hiszen nincs mérlegelési joga és az ÁSZ-jelentésben megállapított tényállást nem módosíthatja, azonban az Ákr.-ben lefektetett, az ügyfél jogait biztosító szabályok érvényesülését ettől függetlenül is biztosítania kell. Ezek a garanciális szabályok ugyanis az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes hatósági eljáráshoz való jog érvényre juttatását szolgálják.
A Kúria emlékeztetett rá, hogy a MÁK-nak az eljárás során nincs mérlegelési jogköre és bizonyítást nem folytathat le, azonban az Abh3. szerint ettől függetlenül az eljárása tisztességesnek minősül. Az AB azonban azt is kimondta az Abh1.-ben és az Abh3.-ban, hogy az ÁSZ megállapításai alapján indult végrehajtási jellegű közigazgatási cselekmények – jelen ügyben a MÁK Határozatainak – jogszerűségét erre irányuló kereset alapján a bíróság érdemben, jogalapja és összegszerűségére is kiterjedően felülvizsgálhatja.
A Kúria szerint azonban az ilyen bírósági felülvizsgálatnak, illetve a bírósághoz fordulás jogának hatékonynak és érdeminek kell lennie, figyelemmel a 39/1997. (VII.1.) AB határozatra. Tehát a szabályozás szintjén sem zárható ki, hogy a bíróság érdemi, tartalmi kontroll alá vonja a hatósági határozat egészét. Alkotmányellenességre vezet az a szabályozás is, amely a közigazgatásnak korlátlan mérlegelést engedve jogszerűségi mérce hiányában hiúsítja meg az érdemi bírói felülvizsgálatot. A Kúria szerint tehát a közigazgatási cselekmény bírósági felülvizsgálatának teljes körűnek kell lennie, ki kell terjednie azokra a tény- és jogkérdésekre, amelyek az adott ügy szempontjából relevánsak, s amelyeket a hatósági eljárásban a hatóság vizsgált. Valójában nem létező, formális hatósági eljárás, illetve formális, hiányos tartalmú hatósági döntés mellett értelmezhetetlen az érdemi aktusfelülvizsgálat.
A MÁK hatósági döntéseinek döntés túl rövid, általános indokolása, vagy éppen más szerv jelentésére történő visszautalása az eljárás tisztességességének sérelmét veti fel, még akkor is, ha a jogalkotó a MÁK előtti eljárást egy mérlegelést nélkülöző eljárásként szabályozza. A perbeli esetben a MÁK megfosztotta a felperest az ügyféli jogaitól azzal, hogy az eljárásból teljes egészében kirekesztette, hiszen Határozataiban csupán utalt a Részjelentésben írtakra, de a döntések tényállást nem tartalmaznak, továbbá azok nem jelenítették meg a Részjelentéssel kapcsolatban előadott felperesi észrevételeket, indítványokat és bizonyítékokat. A felperes ezen felül a MÁK előtti eljárásban nyilatkozattételi, észrevételezési jogát sem gyakorolhatta.
A Kúria szerint ekként a MÁK-nak biztosítania kellett volna a felperes számára az észrevételei és bizonyítási indítványai előterjesztésének lehetőségét. A közigazgatási bíróság csak ekkor kerülhet abba a helyzetbe, hogy teljeskörű és hatékony, a jogi és ténybeli szempontokra is kiterjedő bírói jogvédelmet és jogorvoslatot tudjon nyújtani a Határozatokkal szemben a felperes számára, abban az értelemben, ahogy azt az Abh1. és Abh3. előírta.
A Kúria a megismételt hatósági eljárásra előírta, hogy a MÁK-nak biztosítania kell az Ákr.-ben rögzített ügyféli jogok teljeskörű érvényesülését, valamint hogy a felperes a fizetési felhívásban foglaltak jogalapját és összegszerűségét érdemben vitathassa, észrevételeit, nyilatkozatait, bizonyítási indítványait előterjeszthesse. Az MÁK-nak ezeket a részletesen indokolt hatósági döntéseiben meg kell jelenítenie, amely alapján az érdemi jogvédelmet nyújtó közigazgatási per lefolytatható.
A Kúria ítéletéhez két megjegyzést kell tennünk.
Egyrészt, a jogrendszerünk régi adóssága a tiltott párttámogatások visszakövetelésére vonatkozó eljárások Alaptörvényből fakadó követelményeknek megfelelő módon történő szabályozása. Ezt a kérdést a jogalkotónak, illetve az Alkotmánybíróságnak 2018 óta nem sikerült megnyugtatóan rendeznie (ld. ehhez Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási ügyben eljáró bíróságok végzései a pártok által elfogadott tiltott támogatásokról hozott állami számvevőszéki jelentésekkel és felhívásokkal szembeni közigazgatási bírói út hiányáról. Jogesetek Magyarázata, 2019/4. sz.). Ezt jelzi az is, hogy a Kúria maga is alkotmánysértőnek tartotta a szabályozást, ezen aggályait azonban az Alkotmánybíróság nem osztotta. A Kúriának tehát hangsúlyosan egy „nehezített pályán” kellett eldöntenie jelen jogvitát.
A Kúria célja az volt, hogy az ügyfelek garanciális eljárási jogainak érvényre juttatását e szabályozási környezetben is biztosítsa. Ugyanakkor kérdéses, hogy kielégíti-e a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogból fakadó követelményeket egy olyan eljárásjogi szabályozás, amelyben az ügyfelet formálisan ugyan megilletik az ügymegismerési és ügyelőreviteli jogok, azonban ezek valójában az ügy kimenetelét nem befolyásolhatják, mivel a hatóságnak nincs érdemi mérlegelési és vizsgálati jogköre. A Kúria határozatából fakadóan az ügyfél ugyan előterjeszthet bizonyítási indítványokat és észrevételeket a hatósági eljárásban, azonban ezek az eljárás végkimenetelét, az ügy anyagi jogi érdemét nem érinthetik, mivel a MÁK az ügyféli indítványra lefolytatott bizonyítás, valamint az ügyféli észrevételek alapján sem jogosult a Részjelentésben foglalt tényállás felülbírálatára, illetve jogi minősítés megváltoztatására.
Másrészt, a Kúria határozata annyiban hiányos, hogy nem derül ki egyértelműen az ítéletből, hogy a MÁK Határozatai pontosan melyik jogszabályi rendelkezést sértik. Álláspontunk szerint a MÁK azzal, hogy az ügyféli jogok teljes figyelmen kívül hagyásával folytatta le az eljárást (illetve gyakorlatilag egyáltalán nem folytatott le hatósági eljárást), elmulasztotta az ügyfél, azaz a felperes hatósági eljárásba való bevonását. Ez pedig azt jelenti, hogy a Határozatok az Ákr. 123. § (1) bekezdés g) pontja alapján semmisnek minősülnek. Mindezt alátámasztja a kúriai gyakorlat is, amely szerint az ügyféli jogok teljes figyelmen kívül hagyása kimeríti e semmisségi okot (Kfv.V.35.145/2025/10.).
Hivatkozott döntés: Kfv.I.35.037/2026/8.
Szerző: Kárász Marcell
