Lengyelország és az Európai Unió évek óta tartó politikai és jogi vitáinak sorát az elmúlt hónapokban több nagyon fontos EUB és nemzeti AB döntés is fémjelezte. Legutóbb 2021. augusztus elején jelentette be a lengyel kormányzat, hogy szeptemberrel eltörlik a kötelezettségszegési eljárásokban is támadott ún. fegyelmi tanácsot, bár a kormányzat állítása szerint ezen „kegyelemdöfésnek” semmi köze az EUB eddigi ítéleteihez, illetve a legutóbb megállapított ideiglenes intézkedésre felszólító végzéséhez.
Az igazságügyi reform kapcsán született legújabb lengyel alkotmánybírósági állásfoglalás kapcsán szinte egész Európa egy hangon kiáltott „jogi Polexitet”, vagyis, hogy jogilag azzal Lengyelország elvágta kapcsolatait az EU-val. Az alábbiakban ezzel kapcsolatban óvatosságra intenék, hiszen egy Brexit utáni Európának nem lehet érdeke további tagállamok távozása, bármennyire is részévé vált ezt a mostani mainstream közbeszédnek.
A 2021. július 14-én született lengyel AB döntés az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 4. cikk (3) bekezdéséből folyó kölcsönös együttműködés (lojalitás) elve, valamint az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 279. cikkéből fakadó azon lehetőség összhangját vizsgálta a nemzeti alkotmánnyal, hogy az EU Bírósága (EUB) ideiglenes intézkedésként kötelezhet egy tagállamot saját alkotmányos rendszerével kapcsolatos intézkedések megtételére. Azóta a lengyel belpolitika és a nemzetközi emberi jogvédelem fórumai is különböző döntéseket hoztak az ügyben, ezért a helyzet szélesebb körű áttekintése is indokolt.
A lengyel AB P 7/20. sz. döntése a lengyel Legfelsőbb Bíróság által előterjesztett kérdéseket vizsgált. Konkrétabban pedig azt az alkotmányjogi problematikát, hogy lehet-e egy uniós intézkedésnél fogva egy tagállamnak kötelezettsége arra, hogy az igazságszolgáltató hatalmi ágához kapcsolódó szervezetek struktúrájával és alkotmányos működésével kapcsolatban átmeneti rendelkezéseket vezessen be. A határozat szerint az EUSZ 4. cikk (3) bek. és az EUMSZ 279. cikkei nem állnak összhangban a lengyel alkotmány népszuverenitásra, jogállamiságra, az alkotmány felsőbbségére és az állami szervek nemzeti joghoz kötöttségére, valamint a nemzetközi szervezetekre és intézményekre történő főhatalomátruházására (az ún. szuverenitástranszferre) vonatkozó rendelkezéseivel, annyiban amennyiben (!!) az EU Bírósága ultra vires (hatásköreit túllépve) arra kötelezi Lengyelországot, hogy a lengyel bíróságok szervezetére és működésére, valamint az előttük folyó eljárások menetére vonatkozóan ideiglenes intézkedéseket tegyen.
Hogy miért is ez a döntés született, arra választ a döntésből nem kapunk, ugyanis az indokolást nem tartalmaz. (Arról, hogy ez miért lehet problematikus itt írtam korábban a német AB egy szintén az ultra vires témába vágó döntése kapcsán.) A „lengyel ügy” EU-s kronológiájának ismeretében, illetve a sorok között olvasva viszont egyértelmű, hogy a döntés tulajdonképpen az abban vizsgált absztrakt problémát a C-791/19. sz. kötelezettségszegési eljárásban az EUB által az ún. fegyelmi tanács tárgyában hozott ideiglenes intézkedésre válaszul fogalmazta meg a lengyel AB.
Ezen kiindulási helyzetből a lengyel kormányzat „kopernikuszi fordulatot” vett, amikor bejelentette: az igazságügyi reformokat érintő uniós kötelezettségszegési eljárás(ok)ban bírált ún. fegyelmi tanácsot megszüntetik, de nem az EUB fenti döntésének következményeként. Milyen (alkotmány)jogi indokai lehetnek tehát ennek a döntésnek?
Az okok vizsgálata körében a legfontosabb kérdés, hogy az uniós intézmények által a lengyel igazságügyi reform keretében kifogásolt ún. fegyelmi tanács egyáltalán bíróság-e a kifejezés szorosan vett alkotmányjogi értelmében, s ha igen, akkor annak felállítására a lengyel alkotmány fényében nyílik-e lehetőség.
Azt ezen a ponton ténynek kell tekinteni, hogy az EUB C-585/18., C-624/18 és a C-625/18. számon egyesített előzetes döntésében még 2019 folyamán megállapította, hogy ellenkezik az uniós joggal, ha annak végrehajtása körében jogértelmezési kérdések olyan nemzeti fórumhoz tartozhatnak, amely az Alapjogi Charta 47. cikkének pártatlanságra és függetlenségre vonatkozó követelményei szerint nem minősülnek bíróságnak. Ezen túlmenően viszont az idézett EUB ítélet azt is kijelentette, hogy az előzetes döntést kezdeményező tagállami bíróság feladata annak meghatározása – adott esetben az uniós jog elsőbbségének érvényesülését gátló nemzeti jog félretételével is –, hogy a fegyelmi tanács ilyennek minősül-e.
Fontos, hogy a fegyelmi tanács „bírósági minőségét” nem elnevezése, hanem alkotmányos „beágyazottsága” és funkciója alapján szükséges vizsgálni. A lengyel alkotmány 175. cikke tartalmazza az igazságszolgáltatási rendszer alapvető szabályait. E cikk (2) bekezdése szerint külön(leges) bíróságok és gyorsított, egyszerűsített eljárások bevezetése csak háborús időszakban lehetséges. Van olyan érv is a fegyelmi tanáccsal kapcsolatban, hogy az funkcióját és beágyazottságát (értsd szervezetét, autonómiáját és elkülönültségét) tekintve nem tagozódik be a 175. cikk (1) bekezdése által leírt rendes igazságszolgáltatási rendszerbe. Ugyan hivatalosan a Legfelsőbb Bíróság része, de attól elkülönült vezetése, hatáskörei és eljárásai, valamint cselekvési autonómiája miatt valójában ténylegesen az alkotmányos terminológiában használt külön(leges) bíróságnak (Sondergericht, extraordinary court) minősül. Ilyen bíróságok viszont csak háborús helyzetben hozhatóak létre a lengyel alkotmány szerint, viszont az Unióval fennálló jelen konfliktust aligha – sőt egyáltalán nem – tekinthetjük (alkotmányos értelemben vett) háborús helyzetnek. Ebből viszont csak egy logikus következtetés adódik: a fegyelmi tanács léte magával a lengyel alkotmánnyal ellentétes.
Ezen az intézményi megközelítésen kívül az is adódik, hogy ha az intézmény működne, akkor – alkotmánymódosítás hiányában – kinyitná Lengyelországot az EJEB előtti panaszok tömege előtt, amelyek a „törvény által felállított bíróság” előtt érvenyesíthető vagy érvényesítendő alapjogok (pl. jogorvoslat, bírósághoz fordulás joga) kapcsán még tovább ronthatnának az ország egyébként is viharos európai megítélésén. Mindenre figyelemmel, nem valószínű, hogy ezt a reputációs kockázatot Lengyelország ténylegesen vállalni tudná a jövőben, ezért is léphetett vissza – jogi okokból – a fegyelmi tanács felállításától, függetlenül az e lépést övező sajtóhírektől.
Ezt az érvelést támasztja alá az is, hogy 2021. július 22-én az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) a Reczkowicz v. Poland ügyben hozott ítéletében a fegyelmi tanácsra vonatkozó lengyel szabályok vizsgálatát végezte el, és megállapította, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke értelmében az nem minősül „törvény által felállított bíróságnak”. Korábban szintén hírt adtunk már arról, hogy a „törvény által felállított bíróság” kritériumait legfrissebben hogyan vetítette rá a bírák kiválasztására az EJEB a Guðmundur Andri Ástráðsson ügyben, még 2020 decemberében. Az EJEB a Reczkowicz ítéletben is támaszkodott az Ástráðsson-kritériumokra a fegyelmi tanács státuszának értékelésében. Ezen túl, az ítélet azért is eshetett nagyobb súllyal latba a Bíróság jogi érveinek lengyel értékelésében, mert a döntés 38 azonos tárgyú, Lengyelországgal szemben 2018 és 2021 között beadott panasz egyesítéséből született.
Igaz ugyan, hogy a lengyel álláspont szerint továbbra sem ismerik el az EUB döntésében foglaltakat az AB döntésére alapozva, arra viszont igen nagy az esély, hogy a fentiek miatt az emberi jogi megfelelés szempontjai alapján az EJEB hivatkozott döntése, egyebekben pedig a fentiekben körülírt alkotmányreform szükségessége is olyan okok, amelyekre tekintettel valóban nehezen indokolható a fegyelmi tanács működésének fenntartása. (Hogy mi várható ezek után a lengyel szabályozás átalakításától, arról Wojchiech Sadurski lengyel alkotmányjogász professzor elemzését itt olvashatják.)
Az alkotmányos és emberi jogi összefüggésektől most az uniós kontextusra visszatérve: a döntés abból a szempontból a jövőre nézve fontos útjelző lehet az EUB és a nemzeti alkotmánybíróságok párbeszédében, hogy a kölcsönös (lojális) együttműködésre vonatkozó EUSZ-klauzulát emelte vizsgálata egyik középpontjába. A kölcsönös együttműködés elvével kapcsolatban többségi az a szakirodalmi álláspont, hogy az a tagállamok és az Unió között oda-vissza irányú, és a tagállam vonatkozásában az összes hatalmi ágra, így a bíróságokra is kiterjed. (Megjegyzem, hogy az AB-k helyzete Európában sok országban – így Lengyelországban is – azonban speciális, hiszen nem tartoznak egyikhez sem a három hatalmi ágból, hanem azokat ellenőrző intézmények.) Az együttműködés elvével kapcsolatban már kevésbé konszenzusos, hogy az a szuverenitás „teljes hatókörében” kötelezné a tagállamokat.
Pont emiatt lehetséges talán, hogy az eddigiekben főként az EUSZ másik „közkedvelt” rendelkezése [4. cikk (2) bek.], a szakirodalomban csak „alkotmányos identitás” klauzulaként ismert szabály volt az uniós érintettségű alkotmánybírósági érvelések középpontjában. Ennek kulcsa, hogy a tagállamok politikai és alkotmányos berendezkedését, valamint lényegi (alapvető) állami funkcióikat az Unió tiszteletben tartja. Ahogy ezt korábban leírtuk itt, a lengyel kormányzat maga is hivatkozott erre (ld. C-791/19, 26. pont), de az érv – miszerint az Unió államiságának hiányában a tagállamok alkotmányos berendezkedésének részét képező alkotmányos szervek belső szervezetével kapcsolatos kérdésekbe való beavatkozásra az Unió intézményeinek nincs lehetősége – nem kapott kedvező fogadtatást az EUB részéről.
A lojalitás ezáltal olyan új határvonal lehet a későbbiekben, amelyre áttevődhet az uniós aktusokkal összefüggő tagállami alkotmánybírósági vizsgálatok hangsúlya. Az pedig könnyen válhat újabb „kopernikuszi fordulat” előjelévé az „uniós univerzumban”, ha más európai alkotmánybíróságok gyakorlatában is megjelenik majd a kölcsönös együttműködés alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata. Mindez szükségessé teheti az EUB és a nemzeti alkotmánybíróságok viszonyának átgondolását, és az azzal kapcsolatos fokozottabb párbeszédet.
Szerző: Sulyok Márton
Az osztályos egyezség egyes értelmezési kérdései